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什么是農(nóng)村建設(shè)用地制度
提問(wèn)者：16020
提問(wèn)時(shí)間：2015-03-05 14:36
問(wèn)題分類：土地知識(shí) > 專業(yè)知識(shí)
農(nóng)村建設(shè)用地制度包括具體哪些內(nèi)容？農(nóng)村建設(shè)用地的范圍是什么？
土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。它不僅對(duì)土地資源配置及其效率具有重大影響，而且對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平正義具有重大影響。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在明確界定和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利上取得巨大進(jìn)展，市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，國(guó)家對(duì)耕地的保護(hù)政策和措施不斷強(qiáng)化，政府對(duì)土地利用的調(diào)控能力不斷提高，土地的法律框架也逐步完善。從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以及構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的要求看，農(nóng)村土地制度還需要進(jìn)一步改革和完善。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出，“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度?！边@為今后推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革指明了方向。必須按照《決定》要求，以切實(shí)保護(hù)耕地和切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益為目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新進(jìn)展。
健全最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度
堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。我國(guó)是世界上人地矛盾最緊張的國(guó)家之一。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了強(qiáng)化對(duì)耕地保護(hù)的政策，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的規(guī)模逐步下降，城鎮(zhèn)和園區(qū)等各類建設(shè)大量圈占土地的勢(shì)頭得到初步遏制。但土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度仍然太快，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模仍然過(guò)大，耕地保護(hù)的利益補(bǔ)償?shù)乳L(zhǎng)效機(jī)制還不健全，違規(guī)違法占地現(xiàn)象依然嚴(yán)重。堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化用途管制，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。一是層層落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)保護(hù)耕地的法定性和強(qiáng)制性。地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)。二是完善占補(bǔ)平衡等制度。耕地實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡，要防止只占不補(bǔ)、先占后補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象發(fā)生。三是在全國(guó)范圍劃定永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重、基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量多的糧食主產(chǎn)區(qū)，由國(guó)家探索建立補(bǔ)償機(jī)制，注重采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)地方政府特別是廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。
實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。目前，無(wú)論城市還是鄉(xiāng)村，土地資源利用的粗放和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象仍較為突出。據(jù)調(diào)查，我國(guó)人均城市建設(shè)用地達(dá)130多平方米，超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家82.2平方米和發(fā)展中國(guó)家83.3平方米的水平；工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率也普遍較低。解決保護(hù)耕地和保障必要建設(shè)用地矛盾的根本辦法，就是節(jié)約集約利用建設(shè)用地，加快由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變。一是嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。二是積極盤(pán)活存量建設(shè)用地。加強(qiáng)城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵(lì)低效用地增容改造和深度開(kāi)發(fā)。積極推行節(jié)地型城鎮(zhèn)更新改造，重點(diǎn)加快城中村改造，推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式。三是積極拓展建設(shè)用地新空間。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo)，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開(kāi)發(fā)未利用地和廢棄地，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展。
強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。家庭承包制的推行，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離?！稕Q定》明確提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，夯實(shí)了黨的農(nóng)村土地承包政策基礎(chǔ)。農(nóng)民對(duì)穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的愿望非常強(qiáng)烈，必須依法保障農(nóng)戶享有的對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，完善土地承包權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這有利于減少現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不確定性，使農(nóng)民形成長(zhǎng)期的預(yù)期。
規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村改革以來(lái)，國(guó)家一直實(shí)行允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)的政策，各種形式的土地流轉(zhuǎn)有了一定發(fā)展。在總結(jié)實(shí)踐中正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家逐步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和法律，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的基本原則，并在不同時(shí)期對(duì)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提出了一些具體的政策要求。《決定》關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策與過(guò)去一脈相承，明確提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有條件的地方可以發(fā)展以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等為主體的多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。《決定》還提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“三個(gè)不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。按照這一要求，必須禁止擅自通過(guò)承包地流轉(zhuǎn)、“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，確需轉(zhuǎn)為國(guó)有的必須履行法定程序；必須堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的原則，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得非法出讓、出租集體農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；必須保證農(nóng)戶的承包權(quán)益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得侵占、截留；必須防止采用行政命令去推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。
改革征地制度，完善征地補(bǔ)償機(jī)制
近年來(lái)，各地推進(jìn)征地制度改革，在征地安置補(bǔ)償和規(guī)范征地程序方面取得了明顯進(jìn)展。但征地制度仍然存在亟待解決的矛盾和問(wèn)題：土地征占規(guī)模過(guò)大，失地農(nóng)民越來(lái)越多；對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障是很大的難題。在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征用應(yīng)當(dāng)有利于富裕農(nóng)民，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴(kuò)大社會(huì)不公。《決定》對(duì)深化征地制度改革提出了明確要求。
嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但《土地管理法》等相關(guān)法律并未對(duì)公共利益作出明確界定，征地中公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，大量商業(yè)性用地也打著公共利益的名義進(jìn)行征地。按照《決定》要求，今后征地制度改革的重要方向是明確界定“公共利益”，縮小強(qiáng)制性征地的范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，將允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保證農(nóng)民合法權(quán)益。
合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前3年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，而與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況等地價(jià)因素以及土地征用后的用途和市場(chǎng)價(jià)值無(wú)關(guān)，造成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低?！稕Q定》對(duì)完善征地補(bǔ)償機(jī)制提出了新要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”。在規(guī)劃劃定的相同區(qū)片內(nèi)，征地應(yīng)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)隨項(xiàng)目性質(zhì)不同而不同。在征地過(guò)程中，要維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立和完善征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，為被征地農(nóng)民提供法律援助。
解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障問(wèn)題。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，多渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決，社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。對(duì)土地征用面積超過(guò)一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。
改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度
按照我國(guó)土地管理制度，土地權(quán)屬分為國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地兩類。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)及其居住生活的空間承載地，包括農(nóng)村居住用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。總體上看，我國(guó)土地要素市場(chǎng)還不完善，在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，特別是集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場(chǎng)之外?！稕Q定》提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的重大政策導(dǎo)向。推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，有利于形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地地價(jià)體系，促進(jìn)土地在競(jìng)爭(zhēng)性使用中實(shí)現(xiàn)更合理的配置。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是規(guī)范土地市場(chǎng)的需要。由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和法律規(guī)范，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目進(jìn)入土地市場(chǎng)，造成違規(guī)項(xiàng)目不斷出現(xiàn)，規(guī)劃指標(biāo)屢遭突破，建設(shè)用地供應(yīng)總量很難有效控制，正常的土地市場(chǎng)秩序受到干擾。規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為已成為今后加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作的重要任務(wù)。《決定》明確提出，“對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！彪S著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)充分顯現(xiàn)出來(lái)。以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。
完善農(nóng)村宅基地制度
農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。我國(guó)農(nóng)村宅基地分布廣、占地面積大，且近年來(lái)呈不斷增長(zhǎng)之勢(shì)?！稕Q定》對(duì)完善農(nóng)村宅基地制度提出了明確要求。
嚴(yán)格宅基地管理。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策，控制超標(biāo)準(zhǔn)建房。農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用潛力大，開(kāi)展農(nóng)村宅基地整理，使農(nóng)村居住由零亂分散變?yōu)榧杏行颉⒂勺匀恍螒B(tài)變?yōu)橐?guī)劃形態(tài)、由土地零散使用變?yōu)榧s使用，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套。應(yīng)在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對(duì)集中建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)“空心村”用地的改造，盤(pán)活用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先安排滿足集體建設(shè)用地需要。
保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地作為一種重要土地資源，是國(guó)家為保護(hù)農(nóng)民的利益和基本生活居住權(quán)利而實(shí)施的一種特殊制度安排。農(nóng)民期望享有對(duì)宅基地更明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！段餀?quán)法》明確了宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)?！稕Q定》提出“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，就是要保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用和收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)戶宅基地被征用時(shí)，對(duì)失去宅基地的農(nóng)民應(yīng)給予合理補(bǔ)償。同時(shí)，要防止以擴(kuò)大城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地來(lái)源為目的強(qiáng)行收回農(nóng)民宅基地，損害農(nóng)民宅基地權(quán)益。
