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土地權(quán)屬界址的確定應(yīng)當(dāng)誰(shuí)決定？
提問(wèn)者：021580
提問(wèn)時(shí)間：2014-10-28 14:14
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土地權(quán)屬界址的確定應(yīng)當(dāng)誰(shuí)決定？
土地權(quán)屬界址的確定屬于土地確權(quán)的范疇，應(yīng)當(dāng)由人民政府作出處理決定。
根據(jù)《物權(quán)法》第三十三條的規(guī)定：“因物權(quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，利害關(guān)系人可以請(qǐng)求確認(rèn)權(quán)利?！薄锻恋毓芾矸ā返谑鶙l也明確規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀?！睘榻鉀Q當(dāng)事人之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，國(guó)家土地行政主管部門專門出臺(tái)了《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》(原國(guó)家土地管理局令(1995)第4號(hào)，目前已經(jīng)廢止)、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》(國(guó)土資源部令第17號(hào))。
相鄰宗地的權(quán)利人不予指界，一般意味著相鄰宗地的權(quán)利人對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)登記的土地界址存在異議或者爭(zhēng)議、當(dāng)事人的土地權(quán)屬界線范圍沒(méi)有確定(也有少數(shù)情況是因?yàn)橄嗷ブg存在其他的矛盾而不指界)。對(duì)于這種情況，《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》(原國(guó)家土地管理局TDl001——93)明確規(guī)定：“有爭(zhēng)議的界址，調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)不能處理時(shí)，按《土地管理法》第十三條(注：1988年修正的《土地管理法》第十三條，目前的《土地管理法》第十六條)的規(guī)定處理?！?
根據(jù)《土地管理法》第十六條和《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第四條的規(guī)定，土地權(quán)屬爭(zhēng)議由人民政府處理。具體來(lái)說(shuō)，由縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對(duì)需要依法作出處理決定的，國(guó)土資源行政主管部門擬定處理意見，報(bào)同級(jí)人民政府作出處理決定。
土地權(quán)屬界址的確定不屬于登記代理中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈土地登記代理人職業(yè)資格制度暫行規(guī)定〉和〈土地登記代理人職業(yè)資格考試實(shí)施辦法〉的通知》(人發(fā)〔2002〕116號(hào))的規(guī)定，土地登記代理人的業(yè)務(wù)范圍雖然包括“辦理土地登記申請(qǐng)、指界、地籍調(diào)查、領(lǐng)取土地證書等”，但“指界”只是受當(dāng)事人委托進(jìn)行，并無(wú)權(quán)確定土地權(quán)屬的界址。在土地權(quán)屬界址不清時(shí)，土地登記代理人無(wú)權(quán)確定土地的權(quán)屬，因?yàn)橥恋氐怯洿砣酥荒堋皫椭恋貦?quán)利人辦理解決土地權(quán)屬糾紛的相關(guān)手續(xù)”。土地的權(quán)屬確認(rèn)屬于行政確認(rèn)事項(xiàng)，必須由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，土地登記代理中介機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)代理，其代理的只能是事務(wù)性或者技術(shù)性的事項(xiàng)。
土地的權(quán)屬界址一般須由相鄰宗地權(quán)利人雙方共同確定，一方當(dāng)事人單方無(wú)法確定。《民法通則》第六十三條第二款規(guī)定：“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為。被代理人對(duì)代理人的代理行為，承擔(dān)民事責(zé)任。”土地登機(jī)代理中介機(jī)構(gòu)是受當(dāng)事人委托，以當(dāng)事人的名義，為當(dāng)事人的利益辦理有關(guān)土地登記事項(xiàng)。如果在相鄰宗地權(quán)利人不指界時(shí)，允許土地登記代理機(jī)構(gòu)按照《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定確定土地權(quán)屬界址，相當(dāng)于是一方當(dāng)事人在確定應(yīng)當(dāng)由雙方確定的事項(xiàng)，結(jié)果的準(zhǔn)確性和公平性無(wú)法得到保障。
準(zhǔn)確理解《土地登記辦法》第九條的規(guī)定
《物權(quán)法》第十一條規(guī)定：“當(dāng)事人申請(qǐng)登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料?！薄锻恋氐怯涋k法》第九條將申請(qǐng)人需要提交的材料進(jìn)一步細(xì)化為“土地權(quán)屬來(lái)源證明”、“地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)”等；并且規(guī)定“地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行地籍調(diào)查獲得”。實(shí)踐中，由于地籍調(diào)查表中存在相鄰宗地指界人的簽字蓋章欄，因此不少同志認(rèn)為要申請(qǐng)土地登記必須提供由相鄰宗地權(quán)利人簽字蓋章的地籍調(diào)查表，認(rèn)為確權(quán)指界的事項(xiàng)也可以由“專業(yè)技術(shù)單位”去承擔(dān)等。筆者不認(rèn)同這些觀點(diǎn)，并在此闡述自己對(duì)《土地登記辦法》第九條的理解，供地方實(shí)踐工作借鑒參考。
首先，土地的權(quán)屬界址屬于“土地權(quán)屬來(lái)源證明”材料。筆者認(rèn)為，“土地權(quán)屬來(lái)源證明”應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人提供的有關(guān)土地權(quán)屬狀況的所有證明材料。當(dāng)事人要申請(qǐng)土地登記，不僅要證明申請(qǐng)登記的土地屬于其所有，而且要證明其土地的界址范圍。因此，當(dāng)事人不僅要提交證明其對(duì)申請(qǐng)登記的宗地?fù)碛袡?quán)利的材料，如提供出讓合同、劃撥文件等；而且還要提供證明其土地權(quán)利的范圍即土地權(quán)屬界址的材料，如提供相鄰宗地權(quán)利人同意其申請(qǐng)的土地界線的證明等。
其次，正確理解“土地權(quán)屬來(lái)源證明”和“地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)”材料之間的關(guān)系?！暗丶{(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)”記載的內(nèi)容主要是土地的坐標(biāo)、面積、用途等內(nèi)容，主要用來(lái)證明土地的自然狀態(tài)。土地的權(quán)利歸屬、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利范圍等土地的權(quán)利狀況，則需要當(dāng)事人提供的“土地權(quán)屬來(lái)源證明”材料進(jìn)行證明。當(dāng)事人可以按照自己主張的權(quán)屬界址，委托“有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位”進(jìn)行調(diào)查測(cè)量，形成“地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)”材料。但前提是當(dāng)事人必須有充分的“土地權(quán)屬來(lái)源證明”材料證明其對(duì)所申請(qǐng)的土地?fù)碛袡?quán)利并且土地的界址確定，其所提供的“土地權(quán)屬來(lái)源證明”材料能夠使土地登記機(jī)構(gòu)在權(quán)屬審核時(shí)確認(rèn)其土地權(quán)利歸屬、權(quán)利范圍界址等。否則，無(wú)論其委托的“有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位”測(cè)量的多么精確，地籍調(diào)查表填寫的多么規(guī)范，宗地圖繪制的多么精細(xì)，都將無(wú)法起到任何作用。
再其次，并非所有的土地登記都必須提供相鄰宗地權(quán)利人的指界材料。相鄰宗地權(quán)利人的指界材料只是用來(lái)證明申請(qǐng)人的土地權(quán)屬界址的材料之一，在很多情況下當(dāng)事人都不須提供，包括：一是土地已經(jīng)登記并且土地權(quán)屬界址沒(méi)有發(fā)生變化的，如當(dāng)事人申請(qǐng)變更登記、抵押登記等；二是土地權(quán)屬界址已經(jīng)有明確的證明材料的，如土地出讓合同、劃撥文件等材料中已經(jīng)列明土地的界址坐標(biāo)的；三是其他情形，如相鄰宗地已經(jīng)登記發(fā)證的，因?yàn)槿绻噜徸诘匾呀?jīng)登記發(fā)證，表明雙方之間的土地權(quán)屬界址已經(jīng)確定，相鄰宗地的原指界材料就可以作為本宗地指界的證明。
那么，相鄰宗地權(quán)利人不指界時(shí)應(yīng)如何處理？建議按照《土地管理法》第十六條的規(guī)定，先進(jìn)行土地確權(quán)，然后再根據(jù)確權(quán)的結(jié)果申請(qǐng)辦理土地登記。
當(dāng)事人可以按照自己所主張的權(quán)屬界址進(jìn)行測(cè)繪后申請(qǐng)登記，同時(shí)提交其他用來(lái)證明自己土地權(quán)屬界址的材料供土地登記機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)。如果當(dāng)事人提交材料不足以證明其權(quán)屬界址，土地登記機(jī)構(gòu)不認(rèn)可的，應(yīng)當(dāng)由土地登記機(jī)構(gòu)先進(jìn)行確權(quán)。如果當(dāng)事人的申請(qǐng)與土地登記機(jī)構(gòu)確權(quán)的結(jié)果一致，土地登記機(jī)構(gòu)可以直接辦理登記，但確權(quán)時(shí)間應(yīng)當(dāng)排除在登記時(shí)限之外；如果當(dāng)事人的申請(qǐng)與確權(quán)結(jié)果不一致，土地登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人根據(jù)確權(quán)結(jié)果修改、補(bǔ)正申請(qǐng)材料后登記或者駁回其土地登記申請(qǐng)。
