2014年12月2日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議，會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國進(jìn)行為期三年的土地制度改革試點(diǎn)，目前全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)確定，其中有15個(gè)地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，15個(gè)地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，3個(gè)地區(qū)進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)。之所以征地制度試點(diǎn)的地區(qū)較少，是因?yàn)榈胤綗o積極性，中央也不便于強(qiáng)推。中央之所以先試點(diǎn)，是因?yàn)橥恋刂贫雀母锢嫔婕懊鎻V且事關(guān)中國發(fā)展戰(zhàn)略大計(jì)，進(jìn)行封閉試點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可控，而經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，先行試點(diǎn)表明中央在土地制度改革上的慎重穩(wěn)妥。正因?yàn)樵圏c(diǎn)，就允許33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)大膽去試，允許出錯(cuò)。以33個(gè)地區(qū)試點(diǎn)為基礎(chǔ)再來進(jìn)行全國土地制度改革，可以降低風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)重大的誤判。

        能否搞好土地制度改革，最重要的是要對(duì)土地資源和土地價(jià)值進(jìn)行清晰的區(qū)分與認(rèn)識(shí)。本文試圖分別從征地制度、宅基地制度和農(nóng)村建設(shè)用地制度三個(gè)方面系統(tǒng)討論土地資源與土地價(jià)值及兩者之間的關(guān)系，從而希望能對(duì)即將在全國開展的土地制度改革試點(diǎn)提供理論上的幫助。

一、土地資源與土地價(jià)值

        要理解當(dāng)前中國的土地制度改革，首先要區(qū)分土地資源和土地價(jià)值。土地制度改革一般都要強(qiáng)調(diào)集約節(jié)約利用土地，要保護(hù)土地資源。土地制度改革的最終目的就是要保護(hù)土地資源。一般來講，這樣的說法也是不錯(cuò)的。問題是，土地是一種十分特殊的資源，這種特殊性不僅在于不可再生，而且在于不可移動(dòng)。正是土地不可移動(dòng)，工商建設(shè)用地具有極大的區(qū)位優(yōu)勢(shì)差異。對(duì)于農(nóng)業(yè)用地來講，土地資源的核心是肥沃程度與光照、水利條件，對(duì)于工商建設(shè)用地，土地資源的核心是由于其不可移動(dòng)所造成的區(qū)位優(yōu)勢(shì)的差異。因此，北京、上海、廣州、深圳等一線城市，城市建設(shè)用地價(jià)值可以高達(dá)每畝千萬元，而對(duì)于三線、四線城市，城市建設(shè)用地每畝價(jià)值可能只有幾十萬元。

        建設(shè)用地價(jià)值除與區(qū)位有關(guān)以外，還與稀缺性有關(guān)。也就是說，中國對(duì)土地實(shí)行用途管制（世界上的其他國家也是這樣），國家嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，具體辦法之一是由中央根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要向地方下達(dá)年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府建設(shè)用地不能超過上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)上限。一般來講，農(nóng)地被占用為建設(shè)用地很難再復(fù)墾，而我國耕地十分有限，為了保護(hù)土地資源，中央下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)偏緊，就是說，與地方的需要相比，中央下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)略有不足。偏緊的新增建設(shè)用地指標(biāo)有助于城市建設(shè)保持合理的經(jīng)濟(jì)密度。

        正是相對(duì)稀缺，使城市建設(shè)用地指標(biāo)具有了價(jià)值，但這個(gè)價(jià)值與因?yàn)閰^(qū)位而產(chǎn)生的土地價(jià)值是完全不同的，因?yàn)橥恋赜猛竟苤贫a(chǎn)生出來的價(jià)值并不是真實(shí)的土地價(jià)值。不會(huì)因?yàn)橹醒朊磕甓嘞逻_(dá)幾百萬畝土地指標(biāo)，就因此可以產(chǎn)生幾百萬畝乘以幾十萬元/畝=數(shù)千億元的土地價(jià)值財(cái)富。如果中央出臺(tái)政策，鼓勵(lì)地方政府通過拆農(nóng)民房子來換取城市建設(shè)用地指標(biāo)，則一方面拆農(nóng)民房子必然會(huì)造成資源浪費(fèi)，另一方面由此增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)也不可能變成新增財(cái)富。當(dāng)前仍然在中國實(shí)踐的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度正是誤會(huì)了土地資源和土地價(jià)值而實(shí)施已近10年的制度，增減掛鉤制度應(yīng)盡快廢除。下文將進(jìn)一步分析。

        一般來說，因?yàn)橥恋赜猛竟苤坪屯恋夭豢梢苿?dòng)造成的土地區(qū)位差異，建設(shè)用地的價(jià)值要高于農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)地的價(jià)值來自其產(chǎn)出，按生產(chǎn)糧食來計(jì)算，一畝土地種兩季，產(chǎn)糧不過2000斤，價(jià)值3000元，扣除投入，純收入也就在千元，租金也就在數(shù)百元，這正是當(dāng)前全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金價(jià)格（200~800元），若按5%的利率來算，農(nóng)地價(jià)值最多也就2萬元/畝。而即使在四線城市，城市建設(shè)用地最少也有幾十萬元/畝。

        為什么建設(shè)用地價(jià)值要高于農(nóng)地，甚至要高很多倍？其中原因正是前述土地不可移動(dòng)造成的區(qū)位差價(jià)和國家土地用途管制。根本則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張。隨著二、三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，城市聚集人口越來越多，人口的城市化必然要伴隨有土地的城市化。城市是典型的聚集經(jīng)濟(jì)，對(duì)于聚集經(jīng)濟(jì)來講，區(qū)位極其重要，北京三環(huán)以內(nèi)的房?jī)r(jià)至少要5萬元/m2，而遠(yuǎn)郊地區(qū)的房?jī)r(jià)可能只有1萬多元/m2。房?jī)r(jià)最終反映為地價(jià)。同時(shí)，土地不可移動(dòng)，城市擴(kuò)張只能平面推進(jìn)，因此，城市新增建設(shè)用地只可能在城市擴(kuò)張推進(jìn)面的郊區(qū)獲取。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，城市規(guī)模越大，聚集程度越高，區(qū)位差異就越明顯，建設(shè)用地就越是價(jià)值高。

        而國家相對(duì)偏緊的新增建設(shè)用地供給進(jìn)一步推高城市建設(shè)用地的價(jià)值。

        也就是說，建設(shè)用地價(jià)值不是憑空而來的，也不是說將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地就可以創(chuàng)造出價(jià)值來的，而是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張需要在特定位置土地上形成經(jīng)濟(jì)積累，從而在特定區(qū)位土地上附著了價(jià)值。沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，沒有經(jīng)濟(jì)聚集的需要，就不會(huì)有城市建設(shè)用地的價(jià)值。

        進(jìn)一步說就是，經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，城市化越快，城市規(guī)模越大，附著在建設(shè)用地上的價(jià)值就越大，建設(shè)用地就越值錢。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)聚集最集中的地區(qū)，這些地區(qū)的建設(shè)用地就最值錢。而一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，也缺少經(jīng)濟(jì)聚集的條件，這些地區(qū)的建設(shè)用地就不值錢。

        正是發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地上附著有很高的價(jià)值，土地值錢，如何分享土地價(jià)值就成為各方利益主體爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，各方利益主體都援引于己有利的制度來博取最大利益，甚至不惜采用暴力（并不只是政府的強(qiáng)征土地，而且尤其也要包括釘子戶的暴力抗征）。土地上附著的巨大價(jià)值和各方利益主體的激烈爭(zhēng)奪，使得發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)有土地制度難以應(yīng)對(duì)，因此有了越來越強(qiáng)烈的對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行清晰界定的需要，以及對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革的需要。發(fā)達(dá)地區(qū)的政府往往也有比較好的財(cái)政收入，當(dāng)然也有更大的獲得新增建設(shè)用地的需求，以及通過改革來解決問題的動(dòng)力，因此，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)自發(fā)出現(xiàn)了各種土地制度創(chuàng)新。總體來講，這些土地制度創(chuàng)新一是要突破中央新增建設(shè)用地指標(biāo)限制，增加城市建設(shè)用地，二是往往傾向給作為土地承包人的農(nóng)民以越來越大的利益。

        沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度創(chuàng)新不僅吸引了學(xué)者的關(guān)注，而且引起政策部門的高度關(guān)注。學(xué)界和政策部門的關(guān)注使發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度創(chuàng)新在全國層面具有了話語權(quán)，大多數(shù)全國層面的土地制度改革辦法都是從發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生并總結(jié)出來的，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地制度改革上具有與其占有土地資源完全不相稱的話語權(quán)。

        問題是，土地資源集中的一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)具有完全不同的土地價(jià)值。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)已經(jīng)成為城市帶，即使農(nóng)村土地也被納入到城市帶的經(jīng)濟(jì)之中。而一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)村人口不斷流出，農(nóng)村日漸衰敗，農(nóng)村土地除了農(nóng)用，很少其他價(jià)值。因此，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，附著在土地上的利益較少，土地利益爭(zhēng)奪較少，土地制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力因此不足。

        若將發(fā)達(dá)地區(qū)主要緣于土地價(jià)值分配的土地制度創(chuàng)新推向一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)位。

        土地價(jià)值在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶，土地資源在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的重點(diǎn)在于土地價(jià)值分配，而一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)土地上附著價(jià)值極少，顯然不可能套用發(fā)達(dá)地區(qū)的土地改革辦法。這是我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國土地制度改革的一個(gè)基本前提。

二、征地制度改革

        中國土地制度中，《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

        《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原有有途給予補(bǔ)償”。“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。

        以上條款實(shí)際上是體現(xiàn)了中國土地制度的憲法秩序。簡(jiǎn)單地說，經(jīng)過新民主主義革命和社會(huì)主義革命，中國已經(jīng)消滅了土地私有制和土地剝削階級(jí)，農(nóng)地非農(nóng)使用形成的增值收益主要留在國家手中，形成地方政府的土地財(cái)政基礎(chǔ)。

        應(yīng)該說，因?yàn)橄麥缌送恋厮接兄坪屯恋貏兿麟A級(jí)，中國土地制度可以真正做到“漲價(jià)歸公”、“地利共享”，而成為世界上最為先進(jìn)的土地制度，正是憑借土地制度的“制度紅利”，改革開放以來，中國可以保持近30年的兩位數(shù)增長(zhǎng)的奇跡。且中國這樣的發(fā)展中國家之所以可以有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，之所以“中國城市像歐洲”，也是拜中國土地制度之所賜。

        中國土地制度“漲價(jià)歸公”的一個(gè)關(guān)鍵是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張，在人口城市化的同時(shí)，也必然會(huì)有土地的城市化。土地的城市化就是城郊農(nóng)地征收為城市建設(shè)用地，因?yàn)榘赐恋卦杏猛窘o予農(nóng)民補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所附著在特定位置土地上的增值收益就通過招拍掛，以土地出讓金的形式進(jìn)入國家手中，真正做到農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的“漲價(jià)歸公”。土地出讓金扣除土地開發(fā)成本，就成為地方政府的土地財(cái)政收入，正是土地財(cái)政收入使地方政府有能力大規(guī)模進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。離開“土地財(cái)政”，“中國城市像歐洲”是不可能的事情。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅是城市人生活方便的基礎(chǔ)，而且是生產(chǎn)方便的基礎(chǔ)，離開良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，中國經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)將困難重重。

        也就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張帶來城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的需要，中國土地制度使得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益以土地財(cái)政的形式被地方政府主要用作城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，從而帶來更大規(guī)模的城市化，由此形成城市化的良性循環(huán)，直至中國完成城市化。這個(gè)意義上，我們應(yīng)該大唱土地財(cái)政的贊歌。土地財(cái)政是中國土地制度“制度紅利”的體現(xiàn)，中國土地制度的“制度紅利”來自中國土地制度的憲法秩序，這個(gè)憲法秩序顯然又是經(jīng)歷了新民主主義革命和社會(huì)主義改造的兩場(chǎng)革命而形成的新中國最重要的制度財(cái)產(chǎn)。

        有人認(rèn)為，中國大陸土地制度招拍掛是從香港學(xué)來的，而香港土地招拍掛制度存在重大缺陷，最主要是房?jī)r(jià)太高，導(dǎo)致香港經(jīng)濟(jì)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力（周其仁、華生）。這種說法似是而非。香港房?jī)r(jià)過高的主要原因不出在招拍掛上面，而出在香港政府限量供地上面，而香港政府限量供地的原因又與房地產(chǎn)商及已經(jīng)買房中產(chǎn)階級(jí)擔(dān)心房?jī)r(jià)下降而聯(lián)手阻止政府供地有關(guān)。中國大陸學(xué)習(xí)香港土地招拍掛供地，不過是以市場(chǎng)的方式來形成城市建設(shè)用地的價(jià)格，而不一定非得導(dǎo)致房?jī)r(jià)高企。與香港是一個(gè)城市不同，中國大陸地域遼闊，城市眾多，且沒有形成強(qiáng)大的房地產(chǎn)商和有房中產(chǎn)階級(jí)的既得利益聯(lián)盟，因此，大陸土地招拍掛市場(chǎng)供地充足，甚至一些地方政府為了當(dāng)期政績(jī)而過多供給城市建設(shè)用地。至于在特定區(qū)位招拍掛抬高了地價(jià)，這只能說，這個(gè)特定地塊具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，這樣的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地塊，地價(jià)當(dāng)然應(yīng)該高。

        中國土地制度已經(jīng)消滅了土地私有制，也消滅了土地剝削階級(jí)和土地食利階層，但是并不是說所有土地都是國家的。一般來說，城郊農(nóng)地的所有權(quán)屬于村社集體，農(nóng)戶有農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，當(dāng)城市向外擴(kuò)張時(shí)，就要將農(nóng)地征收為國有建設(shè)用地，就要給土地的所有者和承包經(jīng)營(yíng)者以補(bǔ)償。征地補(bǔ)償主要包括三個(gè)部分，即給到村社集體的土地補(bǔ)償費(fèi)，給到土地承包經(jīng)營(yíng)者的安置補(bǔ)助費(fèi)，地上附著物補(bǔ)償包括青苗費(fèi)，按《土地管理法》，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。

        農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地年產(chǎn)值一般不會(huì)超過2000元/畝，按不超過30倍補(bǔ)償，最多補(bǔ)6萬元/畝。相對(duì)于被征收為建設(shè)用地后每畝數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元的價(jià)值，農(nóng)地所有者和承包經(jīng)營(yíng)者當(dāng)然希望獲得更高補(bǔ)償，因此，征收農(nóng)地時(shí)，如何確定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額，就會(huì)出現(xiàn)激烈的利益博弈。

        總體來講，最近20年尤其是最近10年，國家給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償越來越高。中西部地區(qū)的中小城市，地方財(cái)政能力較差，招商引資主要靠廉價(jià)土地，地方政府就可能以最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民。不超過30倍，并未規(guī)定不低于多少倍。地方政府給農(nóng)民的補(bǔ)償完全無法補(bǔ)償農(nóng)民失地所受損失。農(nóng)民因此反對(duì)征地。

        在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，地方政府財(cái)力比較雄厚，有能力按較高標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民補(bǔ)償，很快，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就達(dá)到了30倍的上限。達(dá)到上限之后，在2002年左右，杭州市政府即開始給農(nóng)民以留地安置政策。留地安置利益巨大，杭州城郊的失地農(nóng)民富甲一方。這種情況同樣出現(xiàn)在北京郊區(qū)、上海郊區(qū)以及幾乎所有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

        最近十多年，給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償一直在提高，很多地方征地補(bǔ)償已經(jīng)突破30倍的上限。有趣的是，征地沖突卻不僅沒有減少，而且越來越多，越來越普遍且激烈。何故？利益使然，因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民希望獲得更多征地補(bǔ)償。

        當(dāng)前中國征地制度存在的問題是，雖然一般農(nóng)民都愿意土地被征收，以獲得遠(yuǎn)高于土地農(nóng)用的價(jià)值，但恰好位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶可能利用其土地的特定位置當(dāng)釘子戶，要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過應(yīng)得補(bǔ)償?shù)睦?。而且，這個(gè)要求的利益無法滿足，因?yàn)榻o的利益越多，胃口就越大，沖突就反而越激烈。

        中央因?yàn)閷?duì)征地中發(fā)生的沖突很敏感，要求地方政府在征地時(shí)不得使用暴力，不能發(fā)生沖突，尤其不能出現(xiàn)惡性事件，一旦出現(xiàn)惡性事件，地方政府負(fù)責(zé)人就得受處分甚至要下課。中央越是強(qiáng)調(diào)征地不得出現(xiàn)惡性事件，為了獲得更多的征地補(bǔ)償，農(nóng)民就越是傾向當(dāng)釘子戶，越是傾向通過制造惡性事件來謀取更大利益。這也是為什么最近十多年征地補(bǔ)償越來越高，征地沖突反而越來越多且越來越激烈的原因。

        當(dāng)前中國正處在快速城市化的關(guān)鍵時(shí)期，快速城市化必然要有土地的城市化，要有土地征收。在土地利益巨大的背景下面，征收土地必須會(huì)引來各方利益主體的激烈爭(zhēng)奪，就意謂著必然出現(xiàn)沖突甚至出現(xiàn)惡性事件，關(guān)鍵不是要求不能出現(xiàn)沖突，而是要將沖突控制在一定范圍內(nèi)。當(dāng)前中國征地制度雖然存在一些問題，但總體來講，征地是給了農(nóng)民以利益補(bǔ)償?shù)?，農(nóng)民并未因?yàn)檎鞯囟麟x失所或變成反政府力量。反過來講，中國快速城市化大約還有十幾年時(shí)間，等到中國城市化完成了，土地城市化也就不需要了，大規(guī)模征地也就不需要了，因?yàn)檎鞯囟l(fā)生的激烈沖突自然也就不存在了。

        在中國如此快速城市化，如此大規(guī)模征地及如此巨額土地增值收益分配中，指望征地不出現(xiàn)任何沖突是不可能的。相反，若僅僅因?yàn)檎鞯爻霈F(xiàn)了沖突，全國出現(xiàn)了幾例惡性事件，就以為必須改變征地方式，甚至主張取消土地征收，而通過建立自由交易的土地市場(chǎng)來解決城市建設(shè)用地的供給問題，就不僅僅是誤解了當(dāng)前中國快速城市化的時(shí)代背景，而且完全誤解了土地這個(gè)不可移動(dòng)資源的性質(zhì)。令人憂慮的是，當(dāng)前正在進(jìn)行的征地制度改革似乎正向這個(gè)方向邁進(jìn)。

        征地制度如何改革？重點(diǎn)不應(yīng)在改變征地方式，這是由中國土地制度的憲法秩序所決定的，而是要改變征地補(bǔ)償?shù)姆绞?。征地補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)應(yīng)由現(xiàn)金補(bǔ)償變?yōu)榻⒒旧鐣?huì)保障。這方面全國有不少好的經(jīng)驗(yàn)，吸取這些經(jīng)驗(yàn)，而不是改變中國土地制度的性質(zhì)，是當(dāng)前全國進(jìn)行的征地制度改革試點(diǎn)的基本前提。

三、農(nóng)地集體建設(shè)用地入市

        農(nóng)村集體建設(shè)用地是本次土地制度改革試點(diǎn)的重要方面，核心是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，目的是盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，以既緩解中國城市建設(shè)用地之不足的困境，又增加農(nóng)村和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，從而一舉多得。

        2008年，十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。仔細(xì)閱讀，十七屆三中全會(huì)決議中“與國有土地享有平等權(quán)益”的集體建設(shè)用地，有幾個(gè)十分關(guān)鍵的限定：（1）依法取得，（2）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，（3）必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，（4）在符合規(guī)劃的前提下。

        換句話說，十七屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，其所涵蓋的農(nóng)村建設(shè)用地僅指依法取得且符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。大體來講，全國經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不超過農(nóng)村集體建設(shè)用地的10%，一些西部省區(qū)，這個(gè)比例大約只有2%。這個(gè)只有大約2000萬畝的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，大都是在《土地管理法》出臺(tái)前或土地管理不規(guī)范時(shí)期，地方政府為了鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而直接占用農(nóng)村耕地而來，現(xiàn)在，這些曾經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展立下汗馬功勞的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的相當(dāng)部分，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)跨掉了，如何處理就成為了問題。因此，十七屆三中全會(huì)決議提出，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)來消化歷史形成的、數(shù)量不大、問題不少的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這些歷史形成的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，城鄉(xiāng)一體化程度很高，尤其是長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)已經(jīng)形成為龐大的城市帶，在這樣的城市帶中，之前用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)垮掉之后，因?yàn)槭苤朴凇?a href="http://m.026water.cn/tools/policy/26638/detail">土地管理法》第43條的規(guī)定，而無法有效利用，因此，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)盤活農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源，確有必要，這個(gè)意義上講，十七屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益的規(guī)定，有合理性。

        十八屆三中全會(huì)中，建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”相關(guān)規(guī)定的重點(diǎn)有了極大轉(zhuǎn)變。如果說十七屆三中全會(huì)決議的重點(diǎn)是要解決歷史遺留問題的話，十八屆三中全會(huì)的重點(diǎn)則變成了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同地同權(quán)同價(jià)。

        在學(xué)界甚至在某些政策部門都有一種期待，即通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，將巨量的農(nóng)村集體建設(shè)用地“活化”起來，“顯化”價(jià)值，從而讓農(nóng)民獲得土地的財(cái)產(chǎn)性收入。在一些地方政府（如成都）的實(shí)踐中，以及一些學(xué)者（如周其仁）的設(shè)想中，首先通過土地整理等辦法將農(nóng)村集體建設(shè)用地變成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，再通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來獲取（或他們所說“顯化”）土地的巨大價(jià)值，從而一方面為城市提供了大量建設(shè)用地，一方面為農(nóng)民增加了大量財(cái)富。

        現(xiàn)在的問題是，即使通過土地整理等等辦法將農(nóng)村建設(shè)用地變成可以入市的與城市建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也還有很多難以跨越得過去的坎。

        與十七屆三中全會(huì)只是要解決歷史遺留下來的之前用于辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不同，農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量極其龐大，若包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)，有2~3億畝，這個(gè)數(shù)量超過當(dāng)前全國所有城市建設(shè)用地面積，而十七屆三中全會(huì)要解決的作為歷史遺留問題的集體經(jīng)營(yíng)性面積只有大約2000萬畝。如果2~3億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市，則中國城市化將不再需要新增城市建設(shè)用地了。同時(shí)，十七屆三中全會(huì)要解決的歷史遺留下來的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地絕大多數(shù)都是在珠三角、長(zhǎng)三角的城市帶，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)已經(jīng)一體化了，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就有了入市的條件，可以在“符合規(guī)劃”的條件下與國有土地享受同等權(quán)益。而一般農(nóng)村集體建設(shè)用地資源主要集中在一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，因?yàn)榭焖俚某鞘谢?，這些農(nóng)業(yè)地區(qū)人口大量進(jìn)城，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰落，集體建設(shè)用地入市，根本就不會(huì)有人要，因?yàn)楹翢o區(qū)位優(yōu)勢(shì)可言。

        顯然，十八屆三中全會(huì)決議要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)不可能包括所有農(nóng)村集體建設(shè)用地，絕大多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地因?yàn)槿鄙賲^(qū)位優(yōu)勢(shì)而不可能入市。

        換句話說，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的可能只是，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村，因?yàn)榧w建設(shè)用地可以與國有土地同權(quán)同價(jià)，而獲得極大的土地利益，這些區(qū)位的農(nóng)民將當(dāng)前土地制度安排本來應(yīng)歸地方政府用來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的土地增值收益拿到自己手上，獲得了巨額的土地財(cái)產(chǎn)性收入，在不付出任何勞動(dòng)也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)的情況下，成為了土地食利者。不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)的農(nóng)民則因?yàn)榻ㄔO(shè)用地根本無人愿要，而無法獲得任何土地增值好處，也自然不可能獲得所謂土地的財(cái)產(chǎn)性收入。

        有一種過渡性辦法來解決不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的獲益問題，即通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”辦法。具體地，通過農(nóng)村退出建設(shè)用地，復(fù)墾為耕地，然后獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)，再將指標(biāo)落地為城市建設(shè)用地，從而，將沒有人要的農(nóng)村建設(shè)用地變成了具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的價(jià)值巨大的城市建設(shè)用地，農(nóng)民因此可以從退出建設(shè)用地中獲益。

        但是，這種增減掛鉤顯然沒有創(chuàng)造出財(cái)富出來，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的價(jià)值是與其所在位置有關(guān)，且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張而附著價(jià)值于特定區(qū)位的土地之上的，這個(gè)價(jià)值與退出農(nóng)村建設(shè)用地所獲得的指標(biāo)根本就沒有關(guān)系。也就是說，有無農(nóng)村退出建設(shè)用地從而形成增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)，城郊特定區(qū)位上附著的土地價(jià)值都是相對(duì)固定的，無論是用中央下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，還是用從農(nóng)村退出建設(shè)用地所獲得指標(biāo)，土地價(jià)值都無變化。中央下達(dá)到各地新增建設(shè)用地指標(biāo)是依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市擴(kuò)張實(shí)際需要而來，若地方需要，中央完全可以增加指標(biāo)。

        現(xiàn)在增減掛鉤“有趣”之處在于，本來中央是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要下達(dá)年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，以控制地方建設(shè)用地的使用規(guī)模，保持建設(shè)用地合理經(jīng)濟(jì)密度從而集約節(jié)約用地，現(xiàn)在中央?yún)s通過鼓勵(lì)地方政府到農(nóng)村拆農(nóng)民房子，將農(nóng)民宅基地退出復(fù)墾為耕地來增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，甚至近10年來，增減掛鉤在全國大行其道，一些地方政府竟將其作為發(fā)展的戰(zhàn)略與捷徑來走，典型如成都土地改革和重慶“地票”制度。如上所述，增減掛鉤并沒有增加城郊土地上附著的價(jià)值，而拆農(nóng)民房子然后將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地卻是要付出實(shí)實(shí)在在成本的，這個(gè)成本，在重慶是15萬元/畝，成都是30萬元/畝，而江浙一些地方超過100萬元/畝。如此巨大的土地成本，在資源稀缺尚不富裕的中國，真是浪費(fèi)得讓人心痛。

        好在增減掛鉤相對(duì)可控，國土資源部一般按中央下達(dá)到地方新增建設(shè)用地指標(biāo)的10%下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)，全國每年增減掛鉤指標(biāo)也就是幾十萬畝，雖然浪費(fèi)資源，但中國經(jīng)濟(jì)體量比較大，尚可承受。

        如果將當(dāng)前全國農(nóng)村2~3億畝集體建設(shè)用地通過增減掛鉤的辦法掛鉤到城郊，則一方面，中央不再需要下達(dá)城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，完全可以通過農(nóng)村集體退出建設(shè)用地所形成的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋到城郊農(nóng)村。獲得了指標(biāo)覆蓋的城郊農(nóng)村的農(nóng)民再將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同權(quán)同地同價(jià)，這樣一來，就真正將所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展附著在特定區(qū)位土地上的增值收益全歸到城郊極少數(shù)農(nóng)民手中，這些農(nóng)民因?yàn)楂@得了巨額土地財(cái)產(chǎn)性收入而暴富，地方政府卻因?yàn)椴辉儆型恋刎?cái)政收入而不再可能進(jìn)行良好的城市建設(shè)。在農(nóng)民可以退出建設(shè)用地幾乎無限（2~3億畝），而具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊可以覆蓋的農(nóng)村土地卻十分有限的情況下面，城郊農(nóng)村的農(nóng)民可以選擇最迫切最容易將建設(shè)用地退出形成指標(biāo)的農(nóng)村集體進(jìn)行指標(biāo)交易，結(jié)果就只可能是，城郊農(nóng)村以極低價(jià)格獲得了可以將農(nóng)地非農(nóng)使用的增加建設(shè)用地的指標(biāo)，而通過退出建設(shè)用地來生產(chǎn)出指標(biāo)的農(nóng)村卻獲益極少。

        農(nóng)村建設(shè)用地制度改革一定不能再犯增減掛鉤的錯(cuò)誤。一些地區(qū)為了獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，大量拆掉農(nóng)民房子，浪費(fèi)了極多資源，這種大拆大建的教訓(xùn)極深。雖然中國耕地很寶貴，但無論如何，當(dāng)前中國耕地還沒有寶貴到要將農(nóng)民房子拆掉種地這一步，同時(shí)，中國也沒有富裕到非得拆農(nóng)民房子來保證糧食安全的一步。

        農(nóng)村建設(shè)用地制度改革應(yīng)回歸十七屆三中全會(huì)決議的精神，主要是解決歷史遺留問題，而不是也不可能是通過將農(nóng)村所有（或大部分）建設(shè)用地入市來“顯化”所謂土地價(jià)值，來讓農(nóng)民獲取土地財(cái)產(chǎn)性收益。我們一定要記得，沒有無緣無故的財(cái)富，不可能通過建立所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)及城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，就可以無緣無故產(chǎn)生出巨額財(cái)富。這完全不可能。可能的只是財(cái)富的分配。如上所述，若按當(dāng)前某些學(xué)者的主張以及一些地方政府的實(shí)踐，推行激進(jìn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，可能性只是具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的極少部分地區(qū)的農(nóng)民暴富，而絕大多數(shù)農(nóng)民無法獲得土地增值收益，地方政府也不再有土地財(cái)政收入來源，從而無力建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。

四、宅基地制度改革

        當(dāng)前中國農(nóng)村實(shí)行一戶一宅制度，宅基地屬于村社集體所有，農(nóng)戶具有使用權(quán)。當(dāng)前中國有2億多農(nóng)戶，也就有超過2億塊宅基地。全國有2億多畝宅基地，農(nóng)村建設(shè)用地主要包括的就是農(nóng)民的宅基地。

        當(dāng)前中國正處在快速的城市化進(jìn)程中，總體來講，隨著農(nóng)民的進(jìn)城，他們的生產(chǎn)生活都轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，他們會(huì)退出農(nóng)村的宅基地。不過，中國當(dāng)前的發(fā)展階段，城市很難為進(jìn)城農(nóng)民提供全家進(jìn)城體面安居的高收入就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民家庭中往往是年輕人進(jìn)城，而年齡比較大的父母仍然留村。農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了進(jìn)城失敗，他們可能還要返回農(nóng)村。因此，進(jìn)城農(nóng)民一般不會(huì)貿(mào)然退出他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地。反過來，正是進(jìn)城農(nóng)民保留了農(nóng)村宅基地，他們進(jìn)城失敗就有退路，他們就不會(huì)選擇留在城市貧民窟。同時(shí)，農(nóng)民返鄉(xiāng)退路也極大地提高了中國應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期和各種危機(jī)的能力。正是這個(gè)意義上講，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。之所以中國能在快速發(fā)展中保持穩(wěn)定，與中國進(jìn)城失敗農(nóng)民可以返鄉(xiāng)（不僅包括真實(shí)返鄉(xiāng)，而且包括可以返鄉(xiāng)所帶來的安全感）具有極大關(guān)系。

        在中國城市無法為大部分進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面安居的高收入且穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)之前，保留農(nóng)民的返鄉(xiāng)退路是十分重要的。這個(gè)意義上，保留農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地，即使某個(gè)時(shí)候沒有用，也不能算是浪費(fèi)。前面也說過，中國還沒有糧食緊張到非得將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種田的地步。

        等到一定階段，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民可以在城市體面安居，少數(shù)進(jìn)城失敗的農(nóng)民，國家也有能力提供基本保障時(shí)，無論是農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地還是通過政策來讓農(nóng)民退出宅基地，都不遲。

        以上是從總體上講的。中國問題的復(fù)雜性在于具體差異。從當(dāng)前農(nóng)村情況來看，如前已述，全國大體可以分為兩大類型農(nóng)村，一是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，以長(zhǎng)三角和珠三角為典型，這些地區(qū)的農(nóng)村，區(qū)域面積不大，土地資源不多，但因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)一體，農(nóng)村基本上已經(jīng)融入到城市經(jīng)濟(jì)之中，整個(gè)區(qū)域成為了城市帶。在這樣的城市帶中，農(nóng)民宅基地上的住房就具有與城市商品房同等的使用價(jià)值，宅基地上所建樓房完全可以媲美城市別墅，相對(duì)于城市別墅動(dòng)輒幾百萬元一棟，農(nóng)民在自己宅基地上建樓房，只要建筑成本即可，幾十萬元建的樓房與城市數(shù)百萬元的別墅無異。因此，農(nóng)村宅基地就具有極高的價(jià)值，農(nóng)村宅基地具有與城市建設(shè)用地類似的特征。這個(gè)意義上，在沿海城市帶的農(nóng)村宅基地的性質(zhì)更接近建設(shè)用地。大中城市郊區(qū)農(nóng)村宅基地與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)情況相同，城中村的宅基地就更接近于城市建設(shè)用地的性質(zhì)了。

        二是一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)。與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已成為城市帶的內(nèi)在組成部分不同，一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)村人口大量進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空心村和農(nóng)村社會(huì)的空殼化。農(nóng)民進(jìn)城了，住房長(zhǎng)期無人居住就會(huì)倒掉，農(nóng)村宅基地空在那里，農(nóng)民因此在上面種樹或種大豆。在這里的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，宅基地主要是服務(wù)于農(nóng)民在農(nóng)村進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的，農(nóng)民宅基地的性質(zhì)更加接近無法種田的荒地的概念，當(dāng)然也有用耕地來建房子的，因此，宅基地也類似于農(nóng)地，而與建設(shè)用地是完全不同的涵義。

        之所以一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村宅基地更接近農(nóng)地，而與建設(shè)用地差異很大，是因?yàn)檗r(nóng)民占有宅基地主要是服務(wù)于他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，主要著眼于宅基地的使用價(jià)值，而不是如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地具有極大的交換價(jià)值。這個(gè)意義上，農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)民對(duì)宅基地和一般農(nóng)地缺少嚴(yán)格區(qū)分。

        進(jìn)一步說，已有數(shù)千年的農(nóng)民的宅基地，本來是農(nóng)業(yè)社會(huì)中為了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活而被農(nóng)民用來建筑的土地（一般是荒地，農(nóng)民不舍得用耕地來建房子），農(nóng)民對(duì)土地性質(zhì)沒有特別的區(qū)分，這在當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)型地區(qū)情況依然如此。而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化，而使之前用于服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的宅基地具有了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出的價(jià)值，而與城市建設(shè)用地性質(zhì)相近了。這樣就會(huì)有兩種完全不同的農(nóng)村宅基地。一是工業(yè)社會(huì)的宅基地，一個(gè)是前工業(yè)社會(huì)的宅基地。前者關(guān)注的是交換價(jià)值，后者關(guān)注的是使用價(jià)值。當(dāng)前土地制度籠統(tǒng)地將農(nóng)村宅基地當(dāng)作建設(shè)用地，其實(shí)是存在嚴(yán)重問題的。

        具有巨大交換價(jià)值，從而出現(xiàn)了激烈的爭(zhēng)奪宅基地的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，傳統(tǒng)的宅基地制度無力應(yīng)對(duì)新的形勢(shì)，因此出現(xiàn)了強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新的內(nèi)在需要。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新需要，以及地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新實(shí)踐，引起學(xué)界和政策部門的強(qiáng)烈關(guān)注，從而引發(fā)了全國對(duì)宅基地制度改革的重視。

        但就全國絕大多數(shù)農(nóng)村來講，在城市化背景下，農(nóng)村人口快速進(jìn)城，農(nóng)村衰落，農(nóng)民的宅基地沒有產(chǎn)生額外的交換價(jià)值，農(nóng)村因此也不存在對(duì)宅基地的激烈爭(zhēng)奪，及由此產(chǎn)生出來的宅基地制度創(chuàng)新需求，地方政府通過增減掛鉤政策來讓農(nóng)民退出宅基地，也只是地方政府試圖通過讓農(nóng)民退出宅基地來獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)，而與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)檗r(nóng)村宅基地實(shí)踐沖擊現(xiàn)行宅基地制度而不得不進(jìn)行的制度創(chuàng)新完全是兩碼事。

        也就是說，全國絕大多數(shù)農(nóng)村，現(xiàn)行宅基地制度都仍然有效，無論是農(nóng)民還是地方政府都缺少進(jìn)行宅基地制度改革的動(dòng)力。

        如前已述，當(dāng)前中國情況的復(fù)雜性還在于，土地資源在人口流出的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，宅基地同樣如此，而土地價(jià)值卻集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶的農(nóng)村。具有強(qiáng)烈的進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在引領(lǐng)全國農(nóng)村宅基地改革，并往往給學(xué)界和政策部門一個(gè)通過改革宅基地來獲得巨大“改革紅利”的幻覺，這個(gè)幻覺卻完全不符合占有絕大多數(shù)宅基地資源的全國一般農(nóng)村的實(shí)際。

        這個(gè)意義上講，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革宜緩不宜急。任何激進(jìn)的宅基地制度改革都是不妥當(dāng)?shù)?，是遺害無窮的。

五、結(jié)語

        以上討論中，筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國土地制度是全世界最先進(jìn)的土地制度，因?yàn)檫@個(gè)土地制度可以真正做到“地盡其利、地利共享”，且這個(gè)土地制度是經(jīng)過新民主主義革命和社會(huì)主義改造的兩場(chǎng)革命所確立起來的，其中最關(guān)鍵之處是消滅了附著在土地私有制基礎(chǔ)上的土地剝削階段和土地食利階層。通過兩場(chǎng)革命消滅土地既得利益，是中國社會(huì)主義建設(shè)的最為重要的制度基礎(chǔ)，是中國崛起的“制度紅利”，也正是最近三十年中國可以獲得持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造世界經(jīng)濟(jì)奇跡的一個(gè)重要原因。雖然當(dāng)前的土地制度也存在各種各樣的問題，但總體來講，當(dāng)前中國的土地制度改革不是要推倒重來，而只是要進(jìn)一步完善。

        相信通過33個(gè)地區(qū)的土地制度改革試點(diǎn)，中央可以找到進(jìn)一步完善中國土地制度的補(bǔ)丁。

        ［作者簡(jiǎn)介］賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。

        ［參考文獻(xiàn)］

        ［1］華生城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱［M］東方出版社,2013.

        ［2］周其仁還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)踐的調(diào)查研究［M］北京大學(xué)出版社,2010.

        ［3］賀雪峰地權(quán)的邏輯（II）［M］東方出版社,2014.