《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》近日印發(fā)。《意見》提出，按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負責的要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。 

        中共中央辦公廳、國務院辦公廳20日共同發(fā)布《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（下稱《意見》），釋放了這個直接而強烈的信號。 

        四川省社科院副院長郭曉鳴向《第一財經日報》記者表示，這是對過去政策系統(tǒng)化的梳理，明確了一些原來模糊的地方。 

        郭曉鳴上月底曾受農業(yè)部邀請參加了對《意見》的討論。 

流轉模式與尺度 

        在郭曉鳴看來，小農戶經營模式的局限性充分展現(xiàn)出來，其逐步消亡的過程已經全面啟動。如果土地流轉不能更大力度地推動和支持，中國農業(yè)自身發(fā)展及其對國民經濟的支撐作用將受到很大挑戰(zhàn)。 

        《意見》鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業(yè)。鼓勵農民在自愿的前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。 

        郭曉鳴說，土地流轉的方式要有所創(chuàng)新，大量調查顯示，雖然土地流轉形式多樣，但“長期出租、固定租金（實物）、每年支付”仍然是當前土地流轉的主導模式，但農民仍然難以充分參與農業(yè)規(guī)模經營過程和分享產業(yè)增值收益，由此引發(fā)了很多矛盾。因此，要更多引導土地入股等新的流轉模式。 

        不僅如此，郭曉鳴認為，在推進土地流轉過程中，要注意政策調整，現(xiàn)有政策還是針對原有生產方式的。他說，現(xiàn)在的政策出現(xiàn)兩個傾向——偏向農業(yè)企業(yè)或者低效率普惠小農戶。“我們的調查發(fā)現(xiàn)，基層政府對流轉100畝、200畝的新興經營主體的支持政策還是空白。” 

        另外，郭曉鳴也表示，要高度關注農民的權益保護，防止“被流轉”，不能為流轉而流轉。 

        農業(yè)部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對《第一財經日報》記者表示，在地方調研的時候，土地流轉出現(xiàn)新的問題，地方政府“整村整組”流轉農民的承包地，往往這都是在政府的行政命令下推行的。 

        “這種情況很容易違背農民意愿。尤其是所謂的‘少數服從多數’，承包經營權是農民的用益物權，不經農民同意是不可以隨意流轉的。就好比自己家的房子，不經同意就出租給別人，誰愿意呢？”廖洪樂說。 

        “沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。”《意見》稱。 

        《意見》要求，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有；防止少數基層干部私相授受，謀取私利；嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。 

        土地的流轉是為了農業(yè)的規(guī)?；洜I，但需要把握好“適度”的尺度?！兑庖姟芬螅侠泶_定土地經營規(guī)模。根據各地情況，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經營的適宜標準；防止片面求大。 

防范工商資本 

        《意見》的一個鮮明特點是，在加大推進土地流轉的同時更加保護農民利益，尤其是對工商資本的防范。 

郭曉鳴說，中央幾個一號文件都談到這個問題。這次談得更明晰，要監(jiān)管防范風險，特別是對大面積、大范圍的連片集中的項目審核進行監(jiān)管。 

        《意見》要求，加強對工商企業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管和風險防范。對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制；工商企業(yè)租賃農戶承包地要按面積實行分級備案；定期對租賃土地企業(yè)的農業(yè)經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查。 

        郭曉鳴認為，現(xiàn)在有一個“怪圈”，工商資本直接進入農業(yè)生產領域的90%是不賺錢的，但還有資本前赴后繼進入。 

        郭曉鳴調研發(fā)現(xiàn)，一部分龍頭企業(yè)投資農業(yè)領域的主要目標是盡可能多地獲得政府的優(yōu)惠政策支持，熱衷打造樣板、塑造典型，超越實際需求修建高標準的生產道路、現(xiàn)代化養(yǎng)殖圈舍、倉儲設施和綠化工程等，占用大量耕地，其中相當部分被占耕地雖然并未變性，但實際上已很難復耕。 

        不僅如此，郭曉鳴說，大量社會資本在基層政府的鼓勵下進行農地流轉，使得農地向規(guī)?；洜I業(yè)主流轉和集中的態(tài)勢不斷得到強化。 

        據調查，在新增農地流轉面積中，流向規(guī)模經營業(yè)主的比重已接近三成，而在城市近郊，則有超過一半的農地流向業(yè)主。 

        《意見》要求，堅持農村土地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等多種經營方式共同發(fā)展。郭曉鳴認為，多種經營方式應該是分工化的發(fā)展。