中國(guó)的“土地財(cái)政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也就是說(shuō)通過(guò)賣地的土地出讓金來(lái)滿足財(cái)政需求，但是，土地終將有限，加之“土地財(cái)政”帶來(lái)的城市運(yùn)行成本擴(kuò)大、居民生活成本提高的矛盾和問(wèn)題較多，土地收入占地方財(cái)政收入的比重將會(huì)下降。
地方財(cái)政50%以上來(lái)自賣地
在很多人眼里，“土地財(cái)政”只有過(guò)沒(méi)有功，其實(shí)，“土地財(cái)政”本身并沒(méi)有什么問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，利用土地資產(chǎn)作為企業(yè)發(fā)展、招商引資、吸引投資的工具和平臺(tái)，是完全需要的，也是最有效率的。關(guān)鍵在于，如何規(guī)范和約束土地資產(chǎn)在運(yùn)作過(guò)程中的行為，不讓“土地財(cái)政”變形變質(zhì)。
時(shí)間追溯到14年前，自2003年房地產(chǎn)市場(chǎng)放開(kāi)到現(xiàn)在，土地資產(chǎn)在運(yùn)作過(guò)程中，基本上是在一種無(wú)序的狀態(tài)下運(yùn)行的，地方政府作為土地的“所有人”，壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，也從土地轉(zhuǎn)讓中獲得了大量收益。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從1995年至2014年，全國(guó)每年的土地出讓收入由400多億元猛增到4.29萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了100倍。
而就在上月底，中原地產(chǎn)研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，50大城市賣地1.77萬(wàn)億元，其中九成城市賣地收入超過(guò)百億元，蘇州、南京、上海、杭州賣地金額更是突破千億元。高企的土地財(cái)收，對(duì)因經(jīng)濟(jì)疲軟而財(cái)源吃緊的地方政府來(lái)說(shuō)作用不言而喻。
事實(shí)上，經(jīng)過(guò)2014年屢屢流拍的低潮后，自2015年下半年以來(lái)土拍市場(chǎng)日漸火熱，到了2016年，重點(diǎn)城市土地市場(chǎng)更是成為房企爭(zhēng)相搶奪的對(duì)象，不計(jì)成本拍地更是屢見(jiàn)不鮮，為此，許多一、二線城市樓面地價(jià)已占到商品房銷售價(jià)格的50%以上。以北京為例，住宅平均樓面地價(jià)從2012年的7323元上升到2016年的21634元，年均復(fù)合上漲31%；2012年地價(jià)與當(dāng)年房?jī)r(jià)的比值為44%，2016年上升到70%，這意味著只有房?jī)r(jià)大幅上漲開(kāi)發(fā)商才可能盈利。
“由于有這么簡(jiǎn)單和容易的土地的資源，導(dǎo)致了我們?cè)诤芏嗤恋氐氖褂谩?a href="http://m.026water.cn/infos/24819/details" target="_blank">土地的開(kāi)發(fā)，包括地方政府的財(cái)權(quán)和實(shí)權(quán)的安排偏于不可持續(xù)的時(shí)間環(huán)境的精神和理念，地方財(cái)政收入有50%以上來(lái)自于土地出讓金，就是我們俗話說(shuō)的賣地。 ”清華大學(xué)國(guó)家金融研究院副院長(zhǎng)朱寧在論壇上表示，近期，為什么哭得多，笑得少？那是因?yàn)閷?shí)行土地財(cái)政背后的可持續(xù)的精神或者市場(chǎng)化的精神沒(méi)有完全得到發(fā)揮和運(yùn)用。
地方財(cái)政收入多元化
過(guò)于依賴土地財(cái)政的后果就是，地方債務(wù)的償還邏輯陷入了一個(gè)困境:為了避免出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，則必須確保地方政府的土地收益；而為了防止房地產(chǎn)泡沫，又不能放松對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控。
有數(shù)據(jù)表明，在過(guò)去的十幾年間，隨著賣地收入的高企，地方政府的負(fù)債也超過(guò)了20萬(wàn)億元，還不包括被政府轉(zhuǎn)移到平臺(tái)公司的債務(wù)。實(shí)際上，多數(shù)地方的政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到一年可用財(cái)力的3倍以上，有的則高達(dá)5-10倍。
就此，有專家明確表示，土地財(cái)政已成為地方債務(wù)最大的法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，那么，不靠土地財(cái)政，靠什么？
“為什么現(xiàn)在會(huì)有土地財(cái)政？這是因?yàn)楹芏嗟胤秸I(lǐng)導(dǎo)在推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力之下，加之中央財(cái)政撥款不能夠支持長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，而需要找到 新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一條腿，這就是土地財(cái)政。所以，下一個(gè)階段，如何在中央和地方政府之間在財(cái)權(quán)和事權(quán)之間進(jìn)行更合理、更可持續(xù)的分配，這也是下一個(gè)階段的特點(diǎn)。 ”朱寧表示，一個(gè)是財(cái)政收入的多元化，一個(gè)是財(cái)權(quán)和事權(quán)的更合理化的分配，這個(gè)下面會(huì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用更加規(guī)范化，更加透明化，更加科學(xué)化。
至于新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，朱寧主要從融資和投資兩個(gè)方面進(jìn)行了表述，“在下一個(gè)階段，隨著中央政府的隱性擔(dān)保的退出，隨著地方政府的隱性擔(dān)保退出，我們財(cái)政更多是透明、可持續(xù)的財(cái)政，從這個(gè)意義上來(lái)講，我們必須有更加多元的融資的方式，我們現(xiàn)在已經(jīng)有很多地方政府通過(guò)地方政府融資平臺(tái)，但是前一段時(shí)間國(guó)際貨幣基金對(duì)于中國(guó)財(cái)政的狀況進(jìn)行考察的時(shí)候，很大一部分是關(guān)注到我們地方政府融資平臺(tái)的透明性、可持續(xù)性、融資的成本和融資的影響。”
從2015年以來(lái)，財(cái)政部和地方政府之間進(jìn)行了地方政府債務(wù)的置換的行為，其實(shí)就是通過(guò)中央的財(cái)政對(duì)于地方一些不透明、不可持續(xù)的融資方式進(jìn)行短期的安排和短期的過(guò)度。
“從中長(zhǎng)期來(lái)講，除了地方政府融資平臺(tái)之外，我們可以推動(dòng)更多由地方政府自己承擔(dān)責(zé)任的自發(fā)自知的市政債和地方債，主債務(wù)必須由市場(chǎng)決定是不是有足夠的可以支撐債務(wù)的現(xiàn)金流?！敝鞂幈硎荆酥?，還要更加合理的久期。什么叫久期呢？就是你借錢的時(shí)間的長(zhǎng)短和現(xiàn)金流產(chǎn)生的快慢必須產(chǎn)生在一起。比如有一些項(xiàng)目很好，這個(gè)財(cái)政本身是健康的，但是現(xiàn)金流是非常緊張，甚至?xí)霈F(xiàn)違約或者破產(chǎn)。
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