【法官/律師點(diǎn)評】

        （一） 農(nóng)村公墓的法律性質(zhì) 

        根據(jù)《公墓管理暫行辦法》(1992年8月25日民政部發(fā)布) 規(guī)定，在我國，公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施，分為公益性公墓和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地。經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。據(jù)此，農(nóng)村公墓的法律性質(zhì)為且僅能為公益性墓地，其公益性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，從公墓建設(shè)的目的來看。農(nóng)村公益性公墓是面向農(nóng)村、服務(wù)村民的社會公益性設(shè)施，其建立旨在為實(shí)行火葬地區(qū)的村民提供骨灰安葬和為允許土葬地區(qū)的村民提供遺體安葬服務(wù)。農(nóng)村公益性公墓的建設(shè)通常要與治理亂埋亂葬、舊墳搬遷工作相結(jié)合起來。建立農(nóng)村公益性公墓不但有助于減輕村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，滿足村民殯葬需求；而且有利于解決無序埋葬問題，還有益于節(jié)約土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。其二，從公墓管理的方式來看。農(nóng)村公益性公墓不以營利為目的，原則上對農(nóng)村村民提供遺體或骨灰實(shí)行免費(fèi)安葬，少部分需支付成本費(fèi)用以用于對公墓的管理維護(hù)。公墓的管理者不得利用公益性公墓從事經(jīng)營性活動，主要是為了防止炒買炒賣墓穴而損害到農(nóng)村村民的權(quán)益。

        （二） 農(nóng)村公墓建立管理的法定要求

        目前關(guān)于農(nóng)村公墓建設(shè)管理的法律、行政法規(guī)規(guī)定主要是1997年7月21日國務(wù)院發(fā)布的《殯葬管理?xiàng)l例》，該行政法規(guī)后根據(jù)2012年11月9日《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》進(jìn)行了修訂，其他關(guān)于農(nóng)村公墓建設(shè)管理的法律規(guī)范主要散見于民政部發(fā)布的部門規(guī)章以及各地方根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《殯葬管理?xiàng)l例》，結(jié)合本省實(shí)際，制定的地方性法律規(guī)范中。

        1、 農(nóng)村公益性公墓建立的法定要求

        《殯葬管理?xiàng)l例》（2012年修訂）（2012年11月9日國務(wù)院發(fā)布）第八條第三款規(guī)定，農(nóng)村為村民設(shè)置公益性墓地，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核同意后，報(bào)縣級人民政府民政部門審批?！豆构芾頃盒修k法》(1992年8月25日民政部發(fā)布) 第五條規(guī)定，公益性公墓由村民委員會建立。各地區(qū)也對農(nóng)村公益性墓地的建設(shè)的具體問題作出了相應(yīng)規(guī)定，以北京市為例，《北京市殯葬管理?xiàng)l例》（2001年修正）規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)可以根據(jù)需要建立為本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村民服務(wù)的公益性骨灰堂；遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村建立為本地村民提供骨灰安葬的公益性公墓，應(yīng)當(dāng)報(bào)區(qū)、縣民政局批準(zhǔn)；建立公墓必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定到城市規(guī)劃管理部門和房屋土地管理部門辦理用地審批手續(xù)；建立公墓應(yīng)當(dāng)利用荒山瘠地，不得占用耕地。

        總體而言，農(nóng)村公益性公墓的建立應(yīng)當(dāng)遵循以下主要法定原則：一是行政審批原則。即農(nóng)村公益性公墓的建立需由該村村委會向所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核同意后，再報(bào)經(jīng)所屬轄區(qū)縣級人民政府民政部門審批。任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自興建農(nóng)村公益性公墓。二是保護(hù)耕地林地原則。即農(nóng)村公益性公墓的建立應(yīng)本著節(jié)約土地資源的原則，充分利用荒山瘠地，不得占用耕地、林地。三是保護(hù)生態(tài)環(huán)境原則。即農(nóng)村公益性公墓建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持綠色、生態(tài)、環(huán)保原則，不得大規(guī)模開山辟地，破壞生態(tài)環(huán)境，不應(yīng)在文物保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、河流堤壩和公路兩側(cè)等地建立墓地。

        2、農(nóng)村公益性公墓管理的法定要求

        《殯葬管理?xiàng)l例》第九條第二款規(guī)定，農(nóng)村的公益性墓地不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地。雖然，《公墓管理暫行辦法》第十六條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，公益性公墓不得對外經(jīng)營殯儀業(yè)務(wù)。因?yàn)?，行政法?guī)效力高于部門規(guī)章，則農(nóng)村公益性公墓不得用于從事經(jīng)營活動，不得面向村民以外人員提供墓穴用地?！豆构芾頃盒修k法》第十三條還規(guī)定，公墓墓區(qū)土地所有權(quán)依法歸國家或集體所有，喪主不得自行轉(zhuǎn)讓或買賣。

        村委會通常是農(nóng)村公益性公墓的管理者，其對農(nóng)村公益性公墓的管理應(yīng)遵循相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在縣級民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)督、指導(dǎo)下，依照村規(guī)民約的規(guī)定進(jìn)行管理。村委會的管理活動應(yīng)遵循的法定要求主要有：一是不得自行流轉(zhuǎn)公墓墓地。農(nóng)村公益性公墓的土地所有權(quán)依法歸集體所有，非經(jīng)法定程序，任何組織、個人不得自行轉(zhuǎn)讓或買賣。二是不得向村民收取經(jīng)營性費(fèi)用。為加強(qiáng)對公墓的管理維護(hù)，全國各地大多規(guī)定了在堅(jiān)持不盈利原則且充分考慮當(dāng)?shù)卮迕癯惺苣芰Φ那闆r下，農(nóng)村公益性公墓管理者可向亡者家屬收取墓穴、材料成本費(fèi)，但不得開展以營利為目的的經(jīng)營性收費(fèi)。費(fèi)用要全部用于公墓的管理、維護(hù)和建設(shè)，收費(fèi)項(xiàng)目需報(bào)物價(jià)部門審批，并進(jìn)行公示。三是不得對外經(jīng)營殯儀業(yè)務(wù)。即禁止利用農(nóng)村公益性公墓對本村村民以外的任何組織、個人出售墓穴和骨灰格位或變相進(jìn)行經(jīng)營活動。

        （三）本案法律適用問題

        1、案件中農(nóng)村公墓承包協(xié)議的法律性質(zhì)

        在本案中，原告村委會為加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)殯葬的統(tǒng)一管理，將涉案土地發(fā)包給被告陳某，雙方簽訂《修建管理公墓承包協(xié)議》，該協(xié)議實(shí)質(zhì)上屬于農(nóng)業(yè)承包合同。村委會將集體所有的由村民集體使用的其他用于農(nóng)業(yè)的土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用，約定了承包地用于建設(shè)農(nóng)村公益性墓地，并約定了雙方權(quán)利義務(wù)，其中約定承包方享有自主經(jīng)營權(quán)。

        2、案件中農(nóng)村公墓承包合同的法律效力

        根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用;中華人民共和國合同法;若干問題的解釋（二）》第十四條規(guī)定，合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。作為行政法規(guī)的《殯葬管理?xiàng)l例》第九條明確規(guī)定，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自興建殯葬設(shè)施；農(nóng)村的公益性墓地不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地。本案中，村委會將該村土地發(fā)包給陳某用于建設(shè)公益性墓地，未報(bào)經(jīng)轄區(qū)縣級民政部門審批；且合同約定允許陳某將所建農(nóng)村公益性公墓對該村村民以外人員提供墓穴，用于經(jīng)營活動；陳某實(shí)際上也對外銷售墓穴從事經(jīng)營活動。綜上，本案的《修建管理公墓承包協(xié)議》已違反了行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，該合同應(yīng)認(rèn)定為無效。

        3、案件中農(nóng)村公墓承包合同無效的法律后果

        根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十八條規(guī)定，合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過錯的一方，應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。據(jù)此，陳某應(yīng)當(dāng)將其承包的訴爭土地交還給村委會。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行;中華人民共和國民法通則;若干問題的意見（試行）》第86條規(guī)定，非產(chǎn)權(quán)人在使用他人的財(cái)產(chǎn)上增添附屬物，財(cái)產(chǎn)所有人同意增添，并就財(cái)產(chǎn)返還時附屬物如何處理有約定的，按約定辦理;沒有約定又協(xié)商不成，能夠拆除的，可以責(zé)令拆除;不能拆除的，也可以折價(jià)歸財(cái)產(chǎn)所有人，造成財(cái)產(chǎn)所有人損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。本案中，陳某因承包協(xié)議而建設(shè)的墓地、道路、停車場系添附于承包土地上，且已成為無法分離的地上附著物。因此，陳某在交還承包土地時還應(yīng)將地上附著物一并交付村委會。此外，村委會應(yīng)當(dāng)賠償陳某因訴爭合同所受的合理經(jīng)濟(jì)損失，即陳某修建道路、停車場和墓穴所受的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失。而對于已建成的墓穴的預(yù)期可得利益收入，因農(nóng)村公益性公墓不能用于經(jīng)營活動，所以對陳某要求村委會賠償其可得經(jīng)濟(jì)利益損失的反訴要求不予支持。

        綜上，一審法院的判決是正確的。