【基本案情】
2000年，龍泉市政府為實(shí)施城市總體規(guī)劃，進(jìn)行城區(qū)東拓，擬征收農(nóng)村集體所有土地19.803 6公頃，其中包括龍淵街道一村農(nóng)村集體所有土地15.422 8公頃，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償為65元/平方米，同時(shí)給予征地總面積10%作為“回地”留地安置。然而，征地工作從2003年開(kāi)始就阻力重重。市政府一次又一次地張貼征地公告，村民卻置之不理。2004年3月11日，龍泉市政府開(kāi)始了一次強(qiáng)制征地的行動(dòng)，數(shù)百名政府工作人員和雇用人員開(kāi)上鏟車(chē)、帶著器具對(duì)征用土地上農(nóng)民的種植物和大棚開(kāi)始了強(qiáng)制行動(dòng)，而農(nóng)民則以身體阻擋、抗?fàn)帲詈笳膹?qiáng)制行動(dòng)不得不以失敗告終。
村民們指出，在1995年第二輪承包時(shí)，政府是以集體所有土地的名義把這塊地承包給農(nóng)民的，并且發(fā)了白紙黑字的土地承包證。而征地公告中政府將這塊 土地認(rèn)定為灘地，屬于“未利用地”的范疇，并宣布這次征地叫做“收回國(guó)有土地”。農(nóng)民們以當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地屬性的不準(zhǔn)確定義及政府征用土地程序不合法為由，開(kāi)始上訪。在申訴被市政府、省政府一次次駁回后，2005年11月，浙江省龍泉市龍淵街道一村83戶共836名農(nóng)民最終聯(lián)名向國(guó)務(wù)院提出行政裁決申請(qǐng)。
【法院判決】
2007年2月國(guó)務(wù)院行政復(fù)議后，否定了從縣級(jí)龍泉市、地級(jí)麗水市到浙江省三級(jí)政府對(duì)龍泉市龍淵街道一村所轄15.422 8公頃土地所下的“未利用地”的屬性定義，將其定義為耕地。同時(shí)指出龍泉市政府補(bǔ)償安置措施合法，但征地程序上有瑕疵，責(zé)令其完善批準(zhǔn)征收耕地的相關(guān)手續(xù)。
引發(fā)龍淵街道一村農(nóng)民起而抗?fàn)幍?，除了上述?wèn)題以外，基層政府過(guò)低的征 地價(jià)格也是主要的因素。村民張麗鋒說(shuō)道:“65元一平方米，這是1991年的征 收價(jià)格，政府和開(kāi)發(fā)商要拿去蓋商品房，出售的價(jià)格大概是3 000元一平方米?！薄俺鍪垡划€土地價(jià)格在一百萬(wàn)元以上，可是由政府征收，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償大約只有4萬(wàn)元，這中間的利潤(rùn)空間太巨大了?！睋?jù)了解，龍淵街道一村這塊地供應(yīng)著 龍泉市大部分的蔬菜，一畝地就有一萬(wàn)元左右的年收入，這是子子孫孫的財(cái)富，可是政府征地只給幾萬(wàn)塊，按村民們的說(shuō)法:花完了這些錢(qián)，就只有要飯了。
【法官/律師點(diǎn)評(píng)】
對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，利用手中的權(quán)力征地、賣(mài)地，再把農(nóng)民更加經(jīng)濟(jì)地集中安置，這原本是一項(xiàng)無(wú)本萬(wàn)利的買(mǎi)賣(mài)。然而隨著土地價(jià)格的日益上漲，再加上農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，征地變得不再那么容易和輕松。類(lèi)似的事件屢見(jiàn)不鮮，甚至?xí)?jí)為暴力事件，最典型的如2005年河北省發(fā)生的定州血案。難怪有官員形容， “征用大塊的土地，真比登天還難”。其實(shí)，征地過(guò)程中的土地增值利益分配問(wèn)題才是矛盾和問(wèn)題的根源所在。
20世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)進(jìn)行城鎮(zhèn)土地使用制度改革，與征地制度密切相關(guān)的供地制度率先引入市場(chǎng)機(jī)制，城市土地的有償出讓?zhuān)拐鞯睾凸┑刂g產(chǎn)生了巨大的利益落差。 利益空間的形成，使得急求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、苦于沒(méi)有資金的地方政府找到了生財(cái)之道，地方政府一方面多征地，一方面壓低對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償; 同時(shí)，也是因?yàn)槔娌罹?，農(nóng)民看到了土地的潛在價(jià)值，農(nóng)民或自發(fā)抵抗不合理 的征地行為，或進(jìn)行集體土地的隱性交易，以此來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的土地利益。 “現(xiàn)在的征地制度還存在不完善之處，這是征地中存在問(wèn)題的根本癥結(jié)，要從根本上解決目前征地工作中存在的問(wèn)題，就必須針對(duì)存在的癥結(jié)，積極推進(jìn)征地制度改革” 。
土地征收制度，美國(guó)稱(chēng)其為“最高土地權(quán)”的行使，英國(guó)稱(chēng)其為“強(qiáng)制收 買(mǎi)”，日本稱(chēng)其為“土地收買(mǎi)”。根據(jù)我國(guó)《憲法》第十條和《土地管理法》第二條的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。可見(jiàn)，征收是國(guó)家強(qiáng)制取得公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，目的是增加社會(huì)公共利益。而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人而言，該行為意味著權(quán)利人要承受“特別犧牲”，國(guó)家作為公眾利益的合法代表，必須對(duì)權(quán)利人予以公正補(bǔ)償。
我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償方式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為了保證國(guó)家建設(shè)用地需求所采取的一種帶有傾向性的制度安排。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，征地按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，具體測(cè)算按被征土地前三年平均年產(chǎn) 值的倍數(shù)確定補(bǔ)償費(fèi)用，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決 定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)文件）和國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指 導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)［2004］238號(hào)文件）進(jìn)一步指出，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣?政府可以用國(guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。文件中還提出了要逐步建立和推廣征地區(qū)片綜合地價(jià)制度的要求。
我國(guó)的征地補(bǔ)償改革依然任重道遠(yuǎn)。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，建立以農(nóng)民為主體的征地補(bǔ)償機(jī)制，以土地的市場(chǎng)價(jià)格給予被征地農(nóng)民公正的補(bǔ)償，改善農(nóng) 民就業(yè)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，建立面向被征地農(nóng)民的健全的社會(huì)保障體系，才是我國(guó)征地 制度改革的核心和取得改革成功的關(guān)鍵。
