【基本案情】
白某某等五原告（以下簡稱五原告）與第三人白某（以下簡稱第三人）系叔伯兄弟關系，五原告祖父母在某村有院落一處，其中有北房3間，南房5間，東西房各2間。五原告的父親成家后分得院內2間西房以及南房中靠西側的2間。第三人及其父親占用3間北房和東房。五原告成家后搬出居住，利用南房堆放雜物。第三人也搬出另建房屋，北房及南房東側3間由第三人弟弟占用。1994年被告某縣人民政府（以下簡稱被告）為第三人弟弟辦理了《集體土地建設用地使用證》，將該院落整體登記在其名下。第三人的弟弟獨身無子女，于2002年6月去世，因此第三人繼承了其弟弟的遺產(chǎn)。后因第三人擅自拆除五原告一側的廁所，導致雙方發(fā)生糾紛，五原告提出析產(chǎn)繼承訴訟。在訴訟過程中，第三人出示了被告為第三人弟弟頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》，證明五原告房屋一側的土地登記在第三人弟弟名下。法院審理后作出民事判決，認定該院落中南房靠西側兩間為五原告所有，本案第三人不服提出上訴，二審法院判決維持原判。據(jù)此，原告認為被告在頒發(fā)《集體土地建設用地使用證》過程中沒有核實房屋權屬情況，違反法定程序進行登記，侵犯了原告的合法權益，因此向法院提起行政訴訟，要求撤銷被告為第三人弟弟頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》。
被告辯稱，第一，核發(fā)《集體土地建設用地使用證》屬于縣政府法定職權?！吨腥A人民共和國土地管理法》第11條規(guī)定，“農(nóng)村集體所有的土地用于非農(nóng)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權?！痹诤税l(fā)《集體土地建設用地使用證》時由于宅基地主要由第三人的弟弟實際管理使用，因此共有使用人登記在其名下。第二，根據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法;若干問題的解釋》第14條：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年?！北景钢蓄C發(fā)《集體土地建設用地使用證》的時間是1994年，五原告作為同村村民應當知道頒證情況，因此原告起訴已超出法定時效，請求法院駁回原告的起訴。
第三人述稱，五原告所主張的房屋在1994年已經(jīng)有償轉讓給第三人的弟弟，雙方定有口頭協(xié)議。1994年頒發(fā)《集體土地建設用地使用證》時村委會派人丈量宅基地，找原告家屬核實，村委會據(jù)實填寫《集體土地建設用地使用證》。第三人的弟弟無兒無女，是第三人為其養(yǎng)老送終。其弟去世后理應由第三人繼承遺產(chǎn)，他人無權干涉，望法院駁回五原告的訴訟請求。
【法院判決】
一審法院經(jīng)審理認為，本案被訴的具體行政行為與第三人具有法律上的利害關系。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，被告具有核發(fā)《集體土地建設用地使用證》的職權，被告在核發(fā)該證時必須做到認定事實清楚，證據(jù)確實充分。本案中，被告在為第三人的弟弟核發(fā)《集體土地建設用地使用證》時，沒有認真核實房屋權屬情況，將屬于五原告的房屋所占用的宅基地登記在第三人弟弟名下，屬于認定事實不清。對被告認為五原告訴訟超過時效的主張，因無任何證據(jù)證實原告知道頒證時的內容，因此對該項主張不予支持。綜上，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目的規(guī)定，判決撤銷被告為第三人弟弟頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》。
一審判決后，被告與第三人均未提起上訴，判決已經(jīng)生效。
【法官/律師點評】
從行政訴訟的角度來看，本案事實比較清楚，案情簡單，爭議不大，因此就案件本身不做過多分析。之所以選擇該案例，主要是想說明在民行交叉案件的審理過程中如何正確把握案件的審理順序。
現(xiàn)實中，行政機關的管理范圍雖然較廣，但是并不能涵蓋相對人的所有行為。事實上，真正受到法律規(guī)范的行政法律關系有時僅僅是相對人整個行為的某一階段甚至是最后階段，之前可能存在民事法律關系。因此，具體行政行為的做出應當以之前的民事法律關系為基礎，如果民事法律關系無效或者是被撤銷，那么該具體行政行為也會因缺乏存在基礎而被撤銷。本案就是一個典型代表?！?/p>
在法院受理的《集體土地建設用地使用證》的案件中經(jīng)常會涉及民行交叉問題，主要原因在于確定農(nóng)村宅基地使用權時遵循“房地一體”原則，即擁有房屋所有權的個人同時擁有相應宅基地的使用權。因此頒發(fā)《集體土地建設用地使用證》這一具體行政行為應當以之前的房屋所有權這一民事法律關系為前提。這既是尊重法律關系內在邏輯性的必然要求，同時也是具體行政行為的程序性規(guī)定。如《土地登記規(guī)則》第六條規(guī)定：“土地登記依照下列程序進行；（一）土地登記申請； （二）地籍調查； （三）權屬審核； （四）注冊登記； （五）頒發(fā)或者更換土地證書。” 其中“權屬審核”就是要求在頒發(fā)《集體土地建設用地使用證》之前對地上房屋的所有權進行審查，確定房屋所有權人。同時，鑒于頒發(fā)《集體土地建設用地使用證》所處的特定歷史時期，該證的頒發(fā)更應該符合北京市原土地管理局《關于開展農(nóng)村宅基地有償使用試點工作的意見》中有關的程序性規(guī)定?！ ?/p>
因此，法院在審理該類案件的過程中應當準確把握民事和行政的審理順序。一般來講，如果原告是基于房屋所有權存在爭議而要求撤銷《集體土地建設用地使用證》的話，那么案件應當遵循先民事后行政的審理順序，因為房屋所有權變更主要是基于買賣、贈與、婚姻、抵押、繼承等民事法律關系，只有在確定先前民事法律關系的基礎上才能準確把握之后的行政法律關系?！ ?/p>
但在現(xiàn)實中，該類案件經(jīng)常出現(xiàn)審理順序顛倒的問題，導致不必要的麻煩。（一）增加當事人的訴累。如果當事人在房屋所有權存在爭議的情況下先提起行政訴訟的話，那么行政審判部門通常會要求原告撤訴，另行提起民事訴訟或者是中止案件審理，待民事判決作出后再啟動行政訴訟，這無形中延長了案件的審理時間，增加當事人的訴訟成本。（二）浪費有限的司法資源。如果該類案件審理順序顛倒必然會出現(xiàn)重復立案、重復審查的問題，加大了法院工作人員的工作量。（三）激化矛盾。案件久拖不決會增加當事人與法院之間、當事人之間的對立情緒，激化矛盾，不利于案件的妥善處理。在案件審理過程中出現(xiàn)上述問題一方面是由于法院工作量大，各部門之間容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，另一方面主要還是對頒發(fā)《集體土地建設用地使用證》這一具體行政行為在法律關系的邏輯順序上存在認識誤區(qū)?！ ?/p>
目前，關于此類案件的審理順序問題還沒有正式的規(guī)定，但2010年8月2日最高人民法院出臺了《關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》，該司法解釋第八條明確規(guī)定：“當事人以作為房屋登記行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關系無效或者應當撤銷為由，對房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應當告知當事人先行解決民事爭議，民事爭議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限內；已經(jīng)受理的，裁定中止訴訟。”該條款規(guī)定了在房屋登記類案件中，對于民事基礎關系先行處理的原則，對于行政訴訟與民事訴訟的銜接關系做出了合理的闡述，可以有效避免此類案件因審理順序不清而造成的不良后果。筆者認為，該條款雖沒有直接規(guī)定土地登記類案件中民事訴訟與行政訴訟的審理順序，但是基于“房地一體”的原則，宅基地使用權的取得、變更、消滅必然附屬于房屋所有權的變動，即房屋的買賣、贈與、抵押、繼承等，則隨之產(chǎn)生的權屬登記行為也應當以民事基礎關系作為前提條件。因此，對于符合上述情況的土地權屬登記類案件應當適用該司法解釋的規(guī)定，明確先民事后行政的案件審理順序。
本案中，五原告正確選擇了先民后行的訴訟順序，即先行通過民事析產(chǎn)繼承訴訟明確其對房屋的所有權，繼而提起行政訴訟，撤銷被告為第三人弟弟頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》。這既尊重了該類案件中民事、行政法律關系的內在邏輯順序，保障民、行審判的有效銜接，減少原告因重復立案而增加的訴訟成本，同時也避免了因審理順序顛倒而出現(xiàn)的民、行判決結果相矛盾的尷尬境地，有效維護了自身的合法權益。
