城鎮(zhèn)化的本意應(yīng)是居民不論在哪里生活都能享受到與城市相仿的公共設(shè)施和公共服務(wù)。數(shù)以億計(jì)的中國(guó)農(nóng)民之所以千方百計(jì)都想擠入縣以上城市，是因?yàn)槎贫韧聘吡四抢锏?ldquo;兩公”水平。由此導(dǎo)致社會(huì)上對(duì)城鎮(zhèn)化的理解陷入誤區(qū)，認(rèn)為農(nóng)民只有進(jìn)到縣城以上的城鎮(zhèn)，才能成為市民，才算實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。這是典型的城鄉(xiāng)二元思維，與中國(guó)國(guó)情、國(guó)際慣例、城鎮(zhèn)化規(guī)律和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略等諸多方面相悖逆。

        一是不符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展兩極分化，一方面大中城市優(yōu)質(zhì)資源過度集中，好學(xué)校都在大中城市，北京市的醫(yī)用CT機(jī)超過整個(gè)英國(guó)；全國(guó)省會(huì)城市大多形成一城獨(dú)大的格局，有一半的省會(huì)經(jīng)濟(jì)總量約占全省四分之一的份額。另一方面小城鎮(zhèn)發(fā)展一直處于活力不足、成長(zhǎng)不快、發(fā)育受限狀態(tài)。要使我們這樣一個(gè)擁有270萬(wàn)個(gè)村落的“村莊大國(guó)”和八九億農(nóng)民的“農(nóng)民大國(guó)”走向“城市大國(guó)”、“市民大國(guó)”，就必須大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。大中城市有限的承載能力和高昂的生存代價(jià)使絕大多數(shù)農(nóng)民工在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)無(wú)法扎根，而星羅棋布的小城鎮(zhèn)根植于農(nóng)村，是城鄉(xiāng)融合的橋梁，又是農(nóng)民就近兼業(yè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，對(duì)于解決“大城市病”和農(nóng)民工大量外出引發(fā)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題無(wú)疑是一劑良方。一個(gè)成熟的經(jīng)濟(jì)體，其發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代及實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過程，從來都是設(shè)備、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素的流動(dòng)，而非大規(guī)模長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)力流動(dòng)。讓幾億農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化，不僅有“揚(yáng)湯止沸”之效，更是“釜底抽薪”之舉。

        二是不符合國(guó)際慣例。從國(guó)際視角看，現(xiàn)在我國(guó)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，只是城鎮(zhèn)建設(shè)布局，沒有考慮農(nóng)村，不是本質(zhì)意義上的城鎮(zhèn)化。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家沒有城市與鄉(xiāng)村之別，只有人口密集區(qū)和非密集區(qū)之分。有關(guān)資料顯示，日本人口密集區(qū)的定位標(biāo)準(zhǔn)是每平方公里四千人以上，集聚人口五千人以上，在這樣的區(qū)域居住的人口占日本總?cè)丝诘?6%。有些國(guó)家2000人以上聚居的地方，就是人口密集區(qū)，就是城鎮(zhèn)化，這樣的地方，國(guó)家投資的公共設(shè)施和公共服務(wù)與大城市相仿。如果以2000人計(jì)算，我國(guó)不少村莊都超過了2000人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更不用說。全國(guó)3.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的1.9萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)都是城鎮(zhèn)，只不過我們的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還相差甚遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)化水平高達(dá)95%的德國(guó)，在城鎮(zhèn)化過程中一直遵循“小的即是美的”原則，全國(guó)70%的人口居住在2000－10000人的小鎮(zhèn)上。其產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)均以中小城鎮(zhèn)為主，這些城鎮(zhèn)雖然規(guī)模不大，但基礎(chǔ)設(shè)施完善，城鎮(zhèn)功能明確，經(jīng)濟(jì)異常發(fā)達(dá)。

        三是不符合城鎮(zhèn)化規(guī)律。城與鄉(xiāng)的關(guān)系是相互配合的夫妻關(guān)系，各有分工，不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，城市化是建立在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上，不是要放棄農(nóng)業(yè)和犧牲農(nóng)村，大量農(nóng)村人口迅速向大中城市遷移，最終必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系的斷裂和畸形。國(guó)外很多國(guó)家正在流行的城鎮(zhèn)化理念是建筑組團(tuán)與田園組團(tuán)相結(jié)合的布局，城市與邊緣、城市與郊區(qū)甚至城市與鄉(xiāng)村的差異已不明顯，人口的密度因分布在若干個(gè)小城鎮(zhèn)而相對(duì)分散。這種城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合，融為一體，如日本東京市內(nèi)已建幾百個(gè)“市民農(nóng)園”和“都市田園學(xué)校”，讓城市人、特別是孩子們知道農(nóng)作物是怎么生長(zhǎng)的，讓他們了解和把握動(dòng)植物的生命規(guī)律，從更深層次的哲學(xué)角度理解和尊重生命的過程，不做或少做違背規(guī)律的蠢事，從而實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文明與現(xiàn)代文明相互關(guān)聯(lián)、交融滲透、共存共榮，實(shí)現(xiàn)“各美其美、美人之美、美美與共、天下大同”，這是人類經(jīng)過無(wú)數(shù)探索才找到的未來城市發(fā)展規(guī)律。

        四是不符合城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。中央提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，就是要求城鄉(xiāng)必須同時(shí)發(fā)展、同樣發(fā)展、同步發(fā)展。要做到一體化發(fā)展，關(guān)鍵在于讓作為硬件的公共設(shè)施和作為軟件的公共服務(wù)這“兩公”真正姓“公”，不能只姓“城”，不姓“鄉(xiāng)”。如果還用傳統(tǒng)二元思維模式配置資源，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化，很難在城與鄉(xiāng)的空間坐標(biāo)上找到彼此之間的契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)，只能是梗阻更重、鴻溝更深。說到底，農(nóng)村優(yōu)秀人才要進(jìn)城享受市民待遇，城市優(yōu)質(zhì)資源更要下鄉(xiāng)，建設(shè)強(qiáng)鎮(zhèn)大村，使人口密集區(qū)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這樣才符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的空間定位，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的自由合理流動(dòng)，才是城鄉(xiāng)之間帶有根本性的深層次統(tǒng)籌、一體化發(fā)展。

        五是不符合農(nóng)民是一種職業(yè)的社會(huì)分工。農(nóng)民不是一種身份，農(nóng)民是就一種職業(yè)而言，市民是就居住地而言，農(nóng)民與市民本是兩個(gè)沒有邏輯并列關(guān)系的角色。農(nóng)民可以居住在城里，是市民；市民也可以從事農(nóng)業(yè)，做農(nóng)民。但城鄉(xiāng)二元制度用“身份”的標(biāo)簽把二者分出高下等級(jí)。農(nóng)民想改變身份成為市民就變得力不能及了。如果拋開不合理的城鄉(xiāng)二元制度討論問題，“讓農(nóng)民市民化”的命題，就是讓“職業(yè)居住地化”，這顯然是邏輯上的荒謬。

        “三農(nóng)”問題的病根是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)民市民化的制度設(shè)置，必須以瓦解和破除二元制度為根本，絕不能以保護(hù)和助長(zhǎng)二元制度為目標(biāo)。因此，新制度的建立必須摒棄二元思維的舊定式，樹立三向思維的新理念。所謂“三向思維”，就是“向左進(jìn)城、向右入鎮(zhèn)、向上提升”。

        “向左進(jìn)城”，即讓一些有條件、有能力的農(nóng)民成為市民。戶籍制度確立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造就了城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等。有研究表明，戶籍作為資源配置和利益分配的最大憑據(jù)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代附著在市民戶口本上的特權(quán)有67種，已滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，并且盤根錯(cuò)節(jié)，互為依存，剪不斷理還亂。盡管隨著改革的深入，諸如糧票、油票等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的福利早已取消，但與城市戶籍密切相關(guān)的購(gòu)房、購(gòu)車、教育、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老等方面的諸多先賦性障礙，農(nóng)民工仍被邊緣化。中國(guó)城市化率已達(dá)54%，但真正具有城市戶籍的人口只占35%。

        現(xiàn)在地級(jí)市及縣城戶籍已經(jīng)放開，但農(nóng)民要進(jìn)入“北上廣”這樣的特大城市仍很艱難。例如，北京現(xiàn)有800萬(wàn)“北漂”，每年轉(zhuǎn)戶指標(biāo)只有18萬(wàn)，按此比例需要將近半個(gè)世紀(jì)才能轉(zhuǎn)完。廣州、上海、深圳等地有積分落戶制度，一年靠積分入戶的僅3000人左右。深圳現(xiàn)有700多萬(wàn)外來人口，按此速度大約需要到公元4000多年才能轉(zhuǎn)完。而2014年9月16日發(fā)布的《北京社會(huì)建設(shè)藍(lán)皮書》稱，北上廣的農(nóng)民工有53.3%的選擇留下，明確不留北上廣的只占23.9%，沒想好的占22.8%。“自由遷徙”的道路上仍舊橫亙著巨大壁壘。即便成了市民，農(nóng)民工的生存狀態(tài)與市民也是天壤之別。據(jù)人社部測(cè)算， 2013年外出農(nóng)民工月收入僅2609元，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工。在住房方面，受雇農(nóng)民工在單位宿舍住的占28.6%，在工棚住的占11.9%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所住的占5.8%，與他人合租住的占18.5%，獨(dú)立租住的占18.2%，有13%的農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)而每天回家居住，僅0.9%的農(nóng)民工在務(wù)工地有自購(gòu)房。在大城市里，農(nóng)民只能迫于生活壓力無(wú)奈選擇住在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者城里的群租房中，買房對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民工來說是想也不敢想的事情。在勞動(dòng)保障方面，與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的占41.3%，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和計(jì)生保險(xiǎn)的比例只有15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%。在今天的城市里，臟、累、差的工作是農(nóng)民工的“專利”。即便農(nóng)民工和市民同在一個(gè)單位，也不能一樣累計(jì)工齡、評(píng)定職稱、進(jìn)修與培訓(xùn)。一遇經(jīng)濟(jì)不景氣或政府治理整頓，可能就會(huì)成為無(wú)條件清退的對(duì)象，苦澀地回歸農(nóng)村將是他們擺脫不了的歷史宿命。

        “向右入鎮(zhèn)”，即讓絕大多數(shù)農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)及大農(nóng)場(chǎng)正在受到上流社會(huì)的青睞，美國(guó)幾位總統(tǒng)都喜歡在農(nóng)場(chǎng)會(huì)見外國(guó)政要，世界上許多重大國(guó)際會(huì)議都選擇到鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)召開，世界第一屆互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)選在浙江古鎮(zhèn)烏鎮(zhèn)召開，更不要說達(dá)沃斯論壇、博鰲論壇等名噪全球的會(huì)議了，歐洲許多國(guó)家正出現(xiàn)市民回流農(nóng)村居住的風(fēng)潮。中國(guó)農(nóng)民不愿當(dāng)小城鎮(zhèn)的市民，是因?yàn)槟抢餂]有和大中城市相仿的公共設(shè)施和公共服務(wù)。

        現(xiàn)在的問題是，如何使基本公共設(shè)施和公共服務(wù)這“兩公”下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民愿意在本土當(dāng)市民？一條切實(shí)可行的做法是把靠行政手段形成的畸形資源集聚，再用行政干預(yù)的措施分散開來，即由頂層設(shè)計(jì)，通過政策動(dòng)員推進(jìn)四大資源下遷到強(qiáng)鎮(zhèn)大村，由四大資源帶動(dòng)“兩公”建設(shè)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。一是大學(xué)。大學(xué)對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展具有顯著拉動(dòng)作用，國(guó)外大多數(shù)名校都建在鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)上。我國(guó)的大學(xué)和美國(guó)相比差距很大，美國(guó)3億多人，3500多所大學(xué)，三分之二以上都在鎮(zhèn)上。我國(guó)13億多人，只有2300多所大學(xué)。按照美國(guó)的比例，我們還要辦一萬(wàn)多所大學(xué)。辦這些大學(xué)靠財(cái)政的力量是不可能的，應(yīng)把城市大學(xué)拆分，鼓勵(lì)到強(qiáng)鎮(zhèn)大村去辦二級(jí)學(xué)院或分校，以低成本帶動(dòng)小城鎮(zhèn)擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)大學(xué)帶城，城校相長(zhǎng)，互為促進(jìn)，協(xié)同發(fā)展。這樣不需政府大規(guī)模投資，就能夠“四兩撥千斤”。美國(guó)加州大學(xué)辦了9個(gè)分校，每個(gè)都帶起一個(gè)小城鎮(zhèn)。二是醫(yī)院。截至2013年底，全國(guó)城市共有醫(yī)院近2.5萬(wàn)家，病床458萬(wàn)張，執(zhí)業(yè)醫(yī)生150萬(wàn)人，注冊(cè)護(hù)士200萬(wàn)人，而居住著八九億農(nóng)民的農(nóng)村，只有3.7萬(wàn)個(gè)衛(wèi)生院，113萬(wàn)張病床，43萬(wàn)個(gè)職業(yè)醫(yī)師，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心8488個(gè)，病床16.8萬(wàn)張，執(zhí)業(yè)醫(yī)師13萬(wàn)?？床‰y依然是農(nóng)民的痛。城市醫(yī)療資源下鄉(xiāng)是醫(yī)療機(jī)構(gòu)和農(nóng)民雙贏的大好事。國(guó)外許多著名醫(yī)院都在鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)上。三是研究機(jī)構(gòu)。據(jù)估算，我國(guó)約有2500家大大小小的政策研究機(jī)構(gòu)或智庫(kù)，擁有35000名左右的政策研究人員。其他類型的科研機(jī)構(gòu)和人員更多。我國(guó)許多研究機(jī)構(gòu)都在大城市，國(guó)外的許多研究機(jī)構(gòu)都在鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)上，這些機(jī)構(gòu)如下遷到小城鎮(zhèn)，將是從根本上提高小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)能力和資源集聚能力的砝碼。四是國(guó)企。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化道路來看，許多小城鎮(zhèn)都是圍繞企業(yè)發(fā)展起來的，如西雅圖的林頓鎮(zhèn)是因?yàn)椴ㄒ艄径雒?，硅谷是因?yàn)楦呖萍计髽I(yè)云集而發(fā)展。據(jù)調(diào)查，德國(guó)前100位的企業(yè)，只有3家企業(yè)總部設(shè)在首都，其他都在鎮(zhèn)上。我國(guó)央企就有155家，全擠在首都，每個(gè)省幾十上百家省級(jí)國(guó)企也都擠在省會(huì)，這些企業(yè)總部完全可以下遷到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“總部經(jīng)濟(jì)”的效應(yīng)一經(jīng)釋放，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的能量將是超常的驚人。

        “向上提升”，即打通社會(huì)階層流動(dòng)的通道?，F(xiàn)代社會(huì)一定是一個(gè)開放、公正、社會(huì)流動(dòng)通暢的社會(huì)?，F(xiàn)階段農(nóng)民從鄉(xiāng)村到城市的遷徙，只是完成了橫向的水平位移，遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)縱向的垂直流動(dòng)。所謂垂直流動(dòng)就是不斷提高農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化地位，打通他們上升的階層通道。當(dāng)前，社會(huì)階層流動(dòng)受阻的原因是多維度的，要想逾越階層流動(dòng)的障礙，為農(nóng)民工向上流動(dòng)開拓空間，需要搭建四級(jí)階梯。