3月底，國土資源部和住建部兩部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化2015年住房及用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》），其核心之一就是提出“通過調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件，引導(dǎo)未開發(fā)房地產(chǎn)用地轉(zhuǎn)型利用，用于國家支持的新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目用途的開發(fā)建設(shè)”，這一提法確屬創(chuàng)新之舉。
        在此之前，對(duì)于已出讓的房地產(chǎn)用地調(diào)整用途或規(guī)劃條件，通常屬于應(yīng)“嚴(yán)格控制”的行為，在強(qiáng)力審計(jì)、反腐的背景下，甚至屬于“犯忌諱”的舉動(dòng)。為此，2013年國土資源部在其出臺(tái)的《出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱20號(hào)文）中曾要求，對(duì)于已出讓的房地產(chǎn)用地調(diào)整用途和容積率等規(guī)劃條件的，按照“地價(jià)擇高”的原則征繳應(yīng)補(bǔ)地價(jià)。其目的是通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，盡量避免因企業(yè)謀求高利潤而“調(diào)規(guī)”，以保證出讓行為的公平。
        如今，時(shí)事變遷，市場(chǎng)轉(zhuǎn)向，房地產(chǎn)用地“調(diào)規(guī)”搭上了“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“促利用”的“專車”。當(dāng)然，“新政”的目標(biāo)和調(diào)整方向是特定的，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系也不同于以往常見的開發(fā)商向政府“補(bǔ)地價(jià)”，而是少有的政府向開發(fā)商“退地價(jià)”。正因如此，操作起來更需要審慎和科學(xué)。就此，筆者建議地方政府在實(shí)踐操作中至少應(yīng)關(guān)注“一個(gè)前提”、“兩種方式”和“三項(xiàng)要點(diǎn)”。
一個(gè)前提
        應(yīng)以社會(huì)需求和社會(huì)利益最大化為準(zhǔn)則，判斷地塊是否應(yīng)轉(zhuǎn)型利用，切忌僅為救市、甚至是僅為救開發(fā)商而轉(zhuǎn)。
        畢竟，政策的本意是促進(jìn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來說，開發(fā)商既然在公開市場(chǎng)拿了地，其后的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就該自擔(dān)，賺就大大方方地賺，賠也只能心甘情愿地賠，政府不必?fù)胶推渲?。摻和得不合適，搞不好還擔(dān)上“替開發(fā)商買單”的惡名。不過，土地作為一種商品，確實(shí)有其特殊性，作為全社會(huì)的、總量固定的資源，如不能合理利用，其實(shí)也會(huì)間接給公眾帶來損失。轉(zhuǎn)型利用如能更好地讓土地發(fā)揮更高效能，也是一件好事。總之，在轉(zhuǎn)與不轉(zhuǎn)的問題上，需要審慎判斷。否則，如果轉(zhuǎn)后的新用途仍然不對(duì)“需求”的路子，不但浪費(fèi)了資源，還白搭上一筆新的公共財(cái)政成本。此外，開發(fā)商的意愿也要考慮，是否愿意放棄原用途的開發(fā)，這是土地使用權(quán)人應(yīng)受保護(hù)的權(quán)利。
兩種方式
        土地轉(zhuǎn)用途、調(diào)規(guī)劃之后，如何繼續(xù)開發(fā)，至少會(huì)出現(xiàn)兩種方式。一是修改原供地合同，由原開發(fā)商按新條件繼續(xù)開發(fā)；二是政府有償收回地塊，重新供應(yīng)。對(duì)于調(diào)整后的新用途，原開發(fā)商未必愿意或有能力開發(fā)，比如養(yǎng)老地產(chǎn)，目前國內(nèi)真正能做得好的房地產(chǎn)企業(yè)并不多。因此，對(duì)于采用哪種再開發(fā)方案，還需各方仔細(xì)考量。
三項(xiàng)要點(diǎn)
        一是地價(jià)核定務(wù)必通過專業(yè)評(píng)估。不論采用上述兩種方式中的哪一種，都會(huì)涉及地價(jià)的核定問題。第一種方式，需要核定基準(zhǔn)日下新、舊兩種條件之間的土地差價(jià)，對(duì)一般情況而言，政策要求中提及的幾種用地，其地價(jià)是會(huì)低于房產(chǎn)用地價(jià)格的，因此，需要政府“倒找錢”；第二種方式，政府收回未到期的土地使用權(quán)自然應(yīng)按剩余年期的土地市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償——當(dāng)然，如果存在閑置土地，還應(yīng)依規(guī)處置?？梢姡徽撃姆N方式，在這一環(huán)節(jié)中，應(yīng)得錢的都是開發(fā)商。這里，對(duì)地價(jià)的核定一定要謹(jǐn)慎，賠多了，坑了公共財(cái)政，甚至有“利益輸送”之嫌；賠少了，開發(fā)商應(yīng)有的權(quán)益得不到保障。
        因此，有關(guān)部門一定要聘請(qǐng)專業(yè)的土地估價(jià)人員進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，再結(jié)合政策導(dǎo)向等其他因素綜合確定地價(jià)款。此類評(píng)估過程中，20號(hào)文要求的地價(jià)“擇高確定”的原則不再適用，20號(hào)文的適用范圍是“需向政府補(bǔ)繳地價(jià)”的情況，這里，應(yīng)按《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定，評(píng)估其市場(chǎng)差價(jià)水平，供決策參考。
        二是轉(zhuǎn)用途的程序務(wù)必規(guī)范、透明。對(duì)于調(diào)整地塊用途等規(guī)劃條件，在程序上如何操作的規(guī)定甚多。從早期的《城市房地產(chǎn)管理法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，到后來的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等均有明確規(guī)定，而國土資源部、住建部發(fā)布的規(guī)范此類行為的規(guī)章、文件要求更是又多又具體。但仔細(xì)閱讀，發(fā)現(xiàn)多數(shù)規(guī)定是針對(duì)“受讓人”要求修改規(guī)劃條件的，而《通知》中調(diào)整的發(fā)起方是政府部門。此種情況下也要注意程序的規(guī)范、到位、透明，畢竟“依法行政”已是當(dāng)今的“主旋律”，必要的公示、征求利害關(guān)系人意見、甚至聽證等程序應(yīng)依法依規(guī)操作到位。
        三是新用途的開發(fā)監(jiān)管務(wù)必嚴(yán)格跟進(jìn)。調(diào)整是為了更好地利用，切勿讓調(diào)整后的土地、房地產(chǎn)再閑置或低效利用。因此，監(jiān)管工作一定要扎實(shí)。不僅應(yīng)監(jiān)管項(xiàng)目是否按新條件進(jìn)行開發(fā)，還可對(duì)按新條件開發(fā)后的利用情況、社會(huì)接受情況予以跟蹤，形成政策執(zhí)行的后評(píng)估，為此類做法提供有價(jià)值的借鑒。
        （作者單位：中國土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所）