隨著我國老齡化社會的到來，巨大的養(yǎng)老需求帶來了潛在的市場，愈來愈受到社會各界的重視。在未來，養(yǎng)老用地毫無疑問會成為我國土地供應的一個主要用地類型。國土資源部2014年下發(fā)了《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》（以下簡稱“《意見》”）在用地范圍、土地用途和年期、供地計劃、供地政策、鼓勵租賃供地、鼓勵盤活存量用地等方面作出了規(guī)定，地方在這一政策框架下的實踐也有了一些進展。此文梳理了養(yǎng)老用地的相關(guān)政策和現(xiàn)行做法，并提出了相應的政策設想及措施建議。

        按國際上“60歲及以上人口占總?cè)丝诒壤_10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_7%，該國家或地區(qū)便被認定為進入老齡化社會”的通行標準，我國已進入老齡化社會。隨著社會形態(tài)的變化，“養(yǎng)老地產(chǎn)”作為新興產(chǎn)業(yè)廣受關(guān)注，這需要政府加大對養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的支持力度，因地制宜地制定和實施更有針對性的養(yǎng)老用地政策。
        在國家層面政策引導下，地方嘗試“優(yōu)待”養(yǎng)老用地
        ■養(yǎng)老服務設施用地供應要納入國有建設用地供應計劃
        ■對閑置土地依法處置后由政府收回的，且規(guī)劃用途符合要求的，可優(yōu)先用于養(yǎng)老服務設施用地
        近年來，圍繞養(yǎng)老用地日益增大的社會需求，國家和地方先后出臺了一系列養(yǎng)老用地政策。增量用地納入供應計劃，單列用地指標，并實行優(yōu)先供地；對存量用地興辦養(yǎng)老服務設施也開辟了一些路徑。
        國土資源部2014年出臺《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》明確，養(yǎng)老服務設施用地供應要納入國有建設用地供應計劃；新建養(yǎng)老機構(gòu)服務設施用地，應根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局要求，統(tǒng)籌考慮，分期分階段納入國有建設用地供應計劃。
        北京2013年首次在年度土地供應計劃中單列了養(yǎng)老設施用地指標。浙江明確將養(yǎng)老設施用地單列用地指標，并納入年度供地計劃中。在《意見》出臺后，江蘇省發(fā)文，提出要按照到2015年、2020年養(yǎng)老床位占老年人口總數(shù)30‰、40‰的目標，預留養(yǎng)老服務設施建設用地；各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃時，必須按照人均用地不少于0.2平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施。
        各地還出臺了針對養(yǎng)老設施優(yōu)先供地的政策。深圳市規(guī)定，市民政部門可結(jié)合深圳養(yǎng)老設施規(guī)劃布局，統(tǒng)籌考慮財政投資及社會投資養(yǎng)老設施用地的布點，每年申報一定數(shù)量的社會投資養(yǎng)老設施用地，規(guī)劃國土委將優(yōu)先考慮納入深圳近期建設與土地利用規(guī)劃年度實施計劃。江蘇省規(guī)定，對社會力量提供的床位數(shù)在200張、500張、1000張以上的養(yǎng)老服務，其投資項目可分別列入縣、設區(qū)市和省級服務業(yè)重點項目，優(yōu)先給予用地保障。
        在存量用地再開發(fā)方面，對于閑置土地，空閑的廠房、學校、社區(qū)用房和集體建設用地已有相關(guān)的鼓勵政策。
        《意見》規(guī)定，對閑置土地依法處置后由政府收回的，且規(guī)劃用途符合要求的，可優(yōu)先用于養(yǎng)老服務設施用地，一并納入國有建設用地供應計劃；經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有的土地。
        杭州市規(guī)定，企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有閑置的廠房、學校、社區(qū)用房等加以改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務的，暫不征收年租金或土地收益差價。
        成都市對企事業(yè)單位、社會組織、個人和其他社會力量利用符合城市規(guī)劃的自有土地、房產(chǎn)，興建開辦養(yǎng)老機構(gòu)，因城市規(guī)劃改變土地使用條件（含增加容積率）用作養(yǎng)老機構(gòu)建設項目的，其收取的土地出讓收入按改變前后土地使用條件評估價差額的60%收取。
        增量用地“單列”難操作，存量用地“入場”有阻力
        ■供地計劃中分配給養(yǎng)老項目的土地不足，已經(jīng)成為發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的瓶頸
        ■非營利性養(yǎng)老用地以劃撥為主的供應方式，很大程度上限制了社會資金的進入
        盡管已經(jīng)有一些有益的探索，但在實踐中養(yǎng)老用地還存在缺少來源的狀況，歸結(jié)起來，原因主要有以下幾點：
        首先，缺乏科學、合理的用地規(guī)劃指引。
        一方面，由于城市中心區(qū)域土地資源稀缺，價格相對較高，導致一些單獨供地的養(yǎng)老服務設施在選址時，往往選到郊區(qū)，這往往導致地塊周圍缺乏基礎設施，尤其是缺少醫(yī)院，老人生活很不方便。盡管許多服務機構(gòu)冠以養(yǎng)老公寓的名義，但由于對老年人生活需求沒能了解到位，加之缺少專業(yè)的管理人員和服務人員，所提供的服務缺少針對性和連續(xù)性。入住的老年人很難得到有質(zhì)量的服務。
        另一方面，對于新建城區(qū)和居?。ㄐ。﹨^(qū)按規(guī)定配建的養(yǎng)老用地，其各部分——如建筑物、醫(yī)療設施、健身娛樂設施的比例尚無明確標準，留下了某些養(yǎng)老服務設施用地“掛羊頭賣狗肉”、“暗度陳倉”式操作的隱患。
        其次，供地來源缺乏明確規(guī)范的制度保障。
        一方面，用地性質(zhì)不明確使得增量用地難以真正實現(xiàn)“計劃單列”。
        盡管國土資源部和一些省市明確提出養(yǎng)老用地要納入供應計劃、單列用地指標，但是在國土資源部及國家標準化管理委員會出臺的多個土地分類相關(guān)法規(guī)中，均未制定“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的專門用地分類。國土資源部在現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）中沒有“養(yǎng)老服務設施用地”名稱，只在一級分類“公共管理與公共服務用地”下設有“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”和“公共設施用地”的二級分類。
        根據(jù)《意見》，規(guī)劃為公共管理用地、公共服務用地中的醫(yī)衛(wèi)慈善用地，可布局和安排養(yǎng)老服務設施用地，其他用地只能配套建設養(yǎng)老服務設施用房，并分攤相應的土地面積。而醫(yī)衛(wèi)慈善用地基本上只能用于非營利性老服務設施用地，一般都是通過劃撥方式取得的。
        顯然，由于沒有明確的用地類別，在各地方的具體實踐中，營利性養(yǎng)老用地基本上是作為居住用地中的服務設施用地，以居住用地的配套設施的形式出讓的，往往難以單獨用來建設大型的營利性養(yǎng)老服務設施。
        供地計劃中分配給養(yǎng)老項目的土地不足，已經(jīng)成為發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的瓶頸。以北京為例，2013年，養(yǎng)老綜合用地首次出現(xiàn)在北京土地招拍掛市場上，養(yǎng)老綜合用地的綜合性主要體現(xiàn)在用地性質(zhì)上，即約70%的居住用地加上不到30%的商業(yè)金融用地，以及少量的養(yǎng)老醫(yī)療設施用地。雖然北京市已經(jīng)開始將養(yǎng)老用地招拍掛，養(yǎng)老設施用地已經(jīng)納入供地計劃，但供應數(shù)量非常少。而且，上述“養(yǎng)老用地搭配住宅用地出讓”的操作方式是否應該推廣，目前還存在爭議。
        另一方面，存量建設用地進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，在操作層面上尚存在一些實際的困難與阻力。
        雖然國土資源部和一些地方省市均提出對企事業(yè)單位、個人改造和利用城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，給予一定程度的政策支持和用地優(yōu)惠，但用地性質(zhì)問題仍然是我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。缺乏明確的養(yǎng)老用地分類使得存量建設用地轉(zhuǎn)性幾乎無從談起。況且，針對存量建設用地轉(zhuǎn)性進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的相關(guān)支持和優(yōu)惠的工商、稅務等方面的配套政策目前還很不完善。
        顯而易見，上海等一線城市土地資源稀缺，各區(qū)的財政收入中，土地收入占比較高，主要來自于商業(yè)和住宅用地的出讓，在尚無明確的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地分類前提下，區(qū)縣政府缺乏布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動力。雖然一些在養(yǎng)老地產(chǎn)領域躍躍欲試的企業(yè)或地方政府也想出了配建、改建等辦法暫時規(guī)避尚無養(yǎng)老用地的窘境，但明確土地性質(zhì)及其供地政策是養(yǎng)老地產(chǎn)真正規(guī)范的基礎。
        再其次，供地方式仍需進一步優(yōu)化完善。
        根據(jù)營利性、非營利性的性質(zhì)差異，養(yǎng)老服務設施用地可分別采取租賃、出讓等有償方式和劃撥方式供地，但目前這兩類供地方式都存在一些問題。
        非營利性養(yǎng)老用地以劃撥為主的供應方式，很大程度上限制了社會資金的進入。根據(jù)現(xiàn)行的養(yǎng)老用地供應政策，政府機關(guān)及其事業(yè)單位為主體、政府出資的公辦養(yǎng)老服務設施以劃撥方式取得土地，無需向政府繳納土地出讓金。而社會資金企業(yè)法人很難拿到這類土地。
        現(xiàn)行營利性養(yǎng)老用地以掛牌為主的供應方式，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用十分有限。營利性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地招拍掛出讓已是大勢所趨。而近些年我國樓市的迅猛發(fā)展，地價漲幅較快，企業(yè)為投資營利性養(yǎng)老服務設施項目而取得土地時，不但要面臨著土地供應不足的現(xiàn)實，更要面對拿地成本過高的風險，其投資的積極性因之受到影響。
        在這樣的出讓政策大環(huán)境下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)只能被視為一個普通的商業(yè)項目，其部分的社會公益性已然被忽略不計，投資者往往只能去關(guān)注所謂“高端市場”的投資空間，從這個意義上講，營利性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地招拍掛出讓不但不利于充分利用社會資金、有效降低營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)的建設成本，更有礙于營利性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場的全面均衡發(fā)展。
確立獨立的土地類型，探索差別化供地方式
        ■未來可以考慮將養(yǎng)老服務設施用地作為一種獨立的土地類型
        ■對非營利性的，特別是中低檔養(yǎng)老地產(chǎn)，政府應當降低準入門檻，提供低價土地并給予一定的政策保障
        進一步明確養(yǎng)老用地的性質(zhì)，以此為基礎制定專門的養(yǎng)老用地規(guī)劃，確保供地來源。未來可以考慮將養(yǎng)老服務設施用地作為一種獨立的土地類型。事實上，最新修訂的《老年人權(quán)益保障法》已經(jīng)提出了“養(yǎng)老服務設施用地”的說法。
        同時，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要進入一個良性循環(huán)的發(fā)展狀態(tài)還取決于相應的政策環(huán)境。政府應在城市建設和土地規(guī)劃方面，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目的養(yǎng)老用地放在整個城市大的服務體系中去考慮。以新加坡為例，其養(yǎng)老規(guī)劃就預期了未來四五十年的發(fā)展，并確定了大致的土地利用分類規(guī)劃，留出了足夠的專業(yè)用地，這樣的規(guī)劃值得我國借鑒。
        探索“差別化”養(yǎng)老用地供應模式，建立精細化、差別化的養(yǎng)老用地供應管理體系。為適應多層次、多樣化的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老地產(chǎn)土地供應要根據(jù)開發(fā)定位和客戶群體的不同，加以區(qū)別對待，在符合國家相關(guān)法律法規(guī)前提下，探索公益性、營利性養(yǎng)老設施用地的差別化供應方式。
        對非營利性的，特別是面向特定群體的中低檔養(yǎng)老地產(chǎn)（福利養(yǎng)老院），政府應當降低準入門檻，提供低價土地并給予一定的政策保障。在堅持現(xiàn)行劃撥供地的方式下，為了吸引社會資本的有效進入，可以考慮通過“租賃+補貼”的方式，即一方面鼓勵各類存量建設用地以租賃的方式提供養(yǎng)老用地，同時，為了保證投資方有一定利潤空間，政府對此類項目給予相應的補貼。這樣既能有效降低養(yǎng)老服務設施建設成本，也能盤活城市存量建設用地，為養(yǎng)老用地提供更多的供地來源。
        對于一般性的營利性養(yǎng)老設施項目，考慮到營利性養(yǎng)老服務設施的部分公益性質(zhì)以及體現(xiàn)養(yǎng)老功能所需要的綜合規(guī)劃要求，養(yǎng)老服務設施用地的供應宜采用招標或帶方案出讓的方式，招標文件或出讓方案應至少包括以下內(nèi)容：對土地受讓人投資、建設并運營養(yǎng)老服務設施的資質(zhì)要求；對土地用途限制性的要求；對投標人提交建筑設計方案的要求；對受讓人配建相關(guān)設施的要求；對建成物業(yè)的轉(zhuǎn)讓、出售的相關(guān)限制性要求；其他對養(yǎng)老服務設施的運營的公益性要求等。
        對一些針對高端市場的養(yǎng)老設施用地，由于其社會福利性和公益性相對較小，基本上可以看做一個定位較高的商業(yè)投資項目，建議嚴格按照公開招拍掛方式出讓，通過充分的市場競爭選擇投資者。
        加強用地審批和供后監(jiān)管，建立相關(guān)職能部門的聯(lián)動管理機制，確保養(yǎng)老用地供應“名副其實，地盡其用”。養(yǎng)老項目建設周期長、單純靠養(yǎng)老服務獲得收益資金回收期長，且期間變數(shù)甚多。一些地方在獲得國家財政資金、用地政策等方面扶持后，擅自將項目的用地性質(zhì)改為商業(yè)性的房地產(chǎn)開發(fā)項目。為了保持養(yǎng)老用地不變性、不走樣，必須完善相應的監(jiān)管機制、健全監(jiān)管措施迫在眉睫。
        為此，建議建立相關(guān)職能部門之間的聯(lián)動管理機制。例如，養(yǎng)老服務設施建設要按出讓時所附規(guī)劃方案實施，否則，規(guī)劃、建設部門不得核發(fā)相關(guān)證件。民政部門及有關(guān)政府部門要制定相關(guān)政策確保養(yǎng)老設施用于養(yǎng)老服務。土地管理部門要加強供后監(jiān)管，各類養(yǎng)老設施項目在取得用地后，嚴格按照設定的用途建設和使用，不得擅自改變用地性質(zhì)，以任何形式改變用途從事其他商業(yè)性經(jīng)營活動。
        （作者單位：上海市土地交易事務中心）
 

盧為民  劉揚

養(yǎng)老用地供地標準
        《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》（以下簡稱《意見》）明確，新建城區(qū)和居住（?。﹨^(qū)按規(guī)定配建養(yǎng)老服務設施，依據(jù)規(guī)劃用途可以劃分為不同宗地的，應當先行分割成不同宗地，再按宗供應；不能分宗的，應當明確養(yǎng)老服務設施用地、社區(qū)其他用途土地的面積比例和供應方式。新建養(yǎng)老服務設施用地依據(jù)規(guī)劃單獨辦理供地手續(xù)的，其宗地面積原則上控制在3公頃以下。
        成都市規(guī)定，對市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主管部門認定的重大社會化養(yǎng)老機構(gòu)建設項目用地，在符合城市規(guī)劃的前提下，所需的生活服務設施用地面積不得超過項目總用地面積的20%。
養(yǎng)老設施建設標準
        《意見》規(guī)定，養(yǎng)老服務設施用地內(nèi)建設的老年公寓、宿舍等居住用房，可參照公共租賃住房套型建筑面積標準，限定在40平方米以內(nèi)。
        江蘇省規(guī)定，新建住宅小區(qū)按每百戶20至30平方米配套建設社區(qū)居家養(yǎng)老服務用房，已建成的住宅區(qū)要按每百戶15平方米～20平方米的標準調(diào)劑解決。
        成都市明確，社區(qū)配套型養(yǎng)老機構(gòu)可與其他公共服務配套設施合建或疊建，其建設規(guī)模應不低于10張床位?；颈Ｕ闲秃痛笮途C合型養(yǎng)老機構(gòu)的建設規(guī)模應不低于30張床位，每張床位綜合建筑面積為30平方米～40平方米。