中國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程中間的土地改革難題，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地集體所有制的道路越走越窄，粗放的土地開發(fā)模式已難以為繼，必須另尋大思路。新近在深圳調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于難題破解的路徑，深圳市作為經(jīng)濟特區(qū)，已有十分值得重視的開創(chuàng)性探索和彌足珍視的初步經(jīng)驗，其方向和邏輯完全符合前文分析排列出的第三種思路，即實行集體土地的國有化，即將全部土地納入國有平臺。

重要實踐啟示：

深圳的突破路徑

        深圳市作為特區(qū)，城鎮(zhèn)化進程起步后，發(fā)展極為迅猛。通過兩次城市化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），深圳整個市域的土地已實現(xiàn)全部國有。其中第一次是1992年的統(tǒng)征，實現(xiàn)了原特區(qū)內(nèi)土地的國有化；第二次是2004年的統(tǒng)轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了原特區(qū)外土地的國有化。因此深圳法律框架下已不存在農(nóng)村集體用地，也不存在農(nóng)民。但還存在少量農(nóng)業(yè)地塊，而且由于城市化過程中形成了一系列有關(guān)土地的歷史遺留問題，仍存在土地的二元管理現(xiàn)象，即存在“原農(nóng)村土地問題”和“原農(nóng)民土地權(quán)益保障問題”。目前的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際占用土地中，仍有約300平方公里存在歷史問題，被稱為“合法外用地”，存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、補償不清、違法建設(shè)等問題交織在一起，也存在當?shù)夭环Q為“小產(chǎn)權(quán)房”的小產(chǎn)權(quán)房問題。針對這些問題，深圳市探索形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”并行的改革思路，出臺了一系列政策措施，深化城鎮(zhèn)化進程中原農(nóng)民土地權(quán)益的保障改革工作。

        深圳市早在1996年的城市總體規(guī)劃中就已將規(guī)劃范圍拓展至全市域，在一個完全國有的平臺上，不區(qū)分城市和農(nóng)村，統(tǒng)籌安排全市域土地，配套公共市政基礎(chǔ)設(shè)施，并在其后《深圳市規(guī)劃標準與準則》中采用統(tǒng)一標準，為特區(qū)一體化奠定了堅實的基礎(chǔ)。該舉措有別于國家在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面的做法。

        在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標準支付補償款，對城市化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業(yè)、學校教育等也進行妥善安排，同時劃定了非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、支持發(fā)展用地（同富裕工程、扶貧奔康、固本強基）等多種原農(nóng)村“留用土地”，進一步保障和擴展了原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村的權(quán)益，有效地使深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和原農(nóng)民分享改革開放的紅利。在留用土地權(quán)益設(shè)計上，從保障原農(nóng)民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平穩(wěn)過渡為市民和現(xiàn)代企業(yè)出發(fā)，明確非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)權(quán)益以及入市流轉(zhuǎn)途徑。

        深圳市的土地完全國有化，可望一次性解決制度框架上的權(quán)益不公平矛盾問題，具有重大的全局性啟示意義。完全可以理解，由于具體的歷史條件局限，宣布了土地的統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)，只是給出了“單一土地國有制”的法律框架，必然遺留下許多問題。在此基礎(chǔ)上，深圳市探索在改革創(chuàng)新中逐步完善對原住農(nóng)民的土地權(quán)益保障。

新形勢下有關(guān)農(nóng)民土地

權(quán)益的改革創(chuàng)新舉措

        為解決深圳市土地資源緊缺問題，有效盤活原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地資源，合理保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地權(quán)益，深圳市于2009年啟動土地管理制度改革，形成了區(qū)政府試點實踐、各職能部門政策支撐、社會力量積極參與的改革工作格局和“產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、利益共享”協(xié)同推進的改革核心思路。包括“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”、“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”、“兩層算賬整村統(tǒng)籌”。入市流轉(zhuǎn)方面，深圳市政府出臺了拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的“1+6”文件，明確提出允許原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位尚未進行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的工業(yè)用地進入市場交易。對于合法工業(yè)用地，所得收益全部歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，對于尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)的，繼受單位需先行理清土地經(jīng)濟利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除，入市所得收益政府與繼受單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過20%物業(yè)。

        其中，“整村統(tǒng)籌”是在農(nóng)村城市化進程中，針對已完全城市化后的特定階段形成的一種綜合發(fā)展理念；即按一定的行政管轄區(qū)，整體考慮該地區(qū)的發(fā)展，將長期利益與短期利益相結(jié)合，通過對制約發(fā)展的各類限制性因素進行統(tǒng)籌，綜合考慮該類區(qū)域自然、人文、社會、經(jīng)濟發(fā)展的紐帶和聯(lián)系，積極調(diào)動行政、法律、社會、政策等多種手段，實現(xiàn)整個地區(qū)的完全城市化。“整村統(tǒng)籌”作為一種發(fā)展理念，實踐的不僅是一個村落的建設(shè)重建，還包含了歷史傳承、經(jīng)濟發(fā)展、權(quán)力完善、社會治理、環(huán)境提升等更為豐富的內(nèi)容。

        “土地整備”是深圳土地改革進程中的又一創(chuàng)新。其既區(qū)別于土地儲備，也區(qū)別于土地整理或整治。由于針對的主要是城市土地的綜合利用和開發(fā)，土地整備將土地資產(chǎn)運營的理念貫穿全程，將實現(xiàn)儲備、整理、重組、再開發(fā)、運營等土地問題統(tǒng)籌綜合管理。對于深圳市來說，土地整備是積極儲備土地、主動調(diào)整供地途徑、改善城市環(huán)境、加強基層管理的一項工作需求。面向全國來講，土地整備是整合多方資源，加大社會公共服務(wù)職能，做好城鎮(zhèn)化布局的重要舉措；是從現(xiàn)狀到未來的一種城市化路徑，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的城市化、人的城市化和環(huán)境的再城市化同步推進，環(huán)境的再城市化。

關(guān)于“整村統(tǒng)籌”土地整備

        “整村統(tǒng)籌”土地整備以原農(nóng)村實際掌握的土地為主要對象，以整體確定原農(nóng)村土地權(quán)益為平臺，以制度創(chuàng)新為支點，撬動城市建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和基層社會建設(shè)的聯(lián)動，探索一條新型城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)土地“一元化”管理。“整村統(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)土地整備以政府為主導(dǎo)的模式，形成有政府提供政策支持、資金統(tǒng)籌，以社區(qū)股份合作公司為實施主體的新模式。新模式通過社區(qū)與政府算“土地+規(guī)劃+資金”的“大賬”，社區(qū)與居民算“小賬”的方式，由政府來統(tǒng)籌解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落地實施、產(chǎn)業(yè)用地的劃撥、違法建筑處理和確權(quán)等問題；由社區(qū)來統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)建筑物拆遷、安居民置、物業(yè)管理等問題。以“整村統(tǒng)籌”土地整備為平臺，承接社區(qū)的“基層黨建、城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)轉(zhuǎn)型”等多個目標。

        “整村統(tǒng)籌”土地整備主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)工作、專項規(guī)劃編制、實施方案編制、專項規(guī)劃方案與項目實施方案的協(xié)調(diào)配合。這四大主要內(nèi)容：一是基礎(chǔ)工作，主要包括土地和房屋權(quán)屬清理、項目測繪、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查、產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益主體意愿調(diào)查與分析、土地整備空間的需求狀況等工作；二是專項規(guī)劃編制，主要明確社區(qū)的規(guī)劃定位、社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，制定規(guī)劃空間的分級引導(dǎo)和管制機制；三是實施方案編制，主要明確整備的“土地+規(guī)劃+資金”三大核心要素、社區(qū)分期實踐方案等內(nèi)容；四是專項規(guī)劃方案與項目實施方案的協(xié)調(diào)配合，主要是將整備過程中的“土地+規(guī)劃+資金”聯(lián)動起來，規(guī)劃編制、權(quán)屬管理、資金運作三條主線相互支撐，實現(xiàn)專項規(guī)劃方案和實施方案的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

        為了解決“社區(qū)留用地”核定的問題，統(tǒng)籌考慮土地、規(guī)劃、資金等核心要素，按照“分類確權(quán)”為主線，“以房確地”為核心的思路。深圳市以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“利益共享、尊重客觀歷史，保障社區(qū)發(fā)展”的原則確定。同時參照城市更新舊屋村的概念，打破舊屋村認定的政策限制，創(chuàng)新提出了原農(nóng)村集中居住區(qū)的概念及認定辦法，解決了政府與社區(qū)在認定舊屋村過程中的爭議。“社區(qū)留用地”核定辦法規(guī)范了原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用建設(shè)用地核定工作，從而確保“整村統(tǒng)籌”土地整備工作的順利進行，為深圳市推動原農(nóng)村土地確權(quán)、規(guī)劃實施、優(yōu)化空間布局、特區(qū)一體化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

        深圳市在“社區(qū)留用地”核定辦法中的重要創(chuàng)新是“分類確權(quán)”、“以房確地”。

        “分類確權(quán)”就是在對繼受單位國有已出讓用地（出讓給繼受單位的國有土地）、非農(nóng)建設(shè)用地（含征地返還地）、原農(nóng)村集中居住區(qū)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑已處理用地等歷史已批準用地認定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建重疊的指標或評級，核算繼受單位留用建設(shè)用地的總規(guī)模。社區(qū)留用地上的規(guī)劃以項目專項規(guī)劃批準為準，對于無法落地的規(guī)劃指標按照市場評估的價值給予貨幣補償。

        “以房確地”就是在“分類確權(quán)”認定與核算的基礎(chǔ)之上，對社區(qū)留用地的規(guī)模進一步驗證和校核。一是對原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織歷史上已批準用地進行確認，結(jié)合批復(fù)的開發(fā)強度或合同約定的開發(fā)規(guī)模，確定各類建筑的功能與總量；二是設(shè)定拆建比及各新區(qū)建筑量指標體系，借助規(guī)劃手段在空間上予以重新安排。整個過程是按照“歷史已批準用地→留用建筑量→留用建設(shè)用地”的思路進行，同時還結(jié)合了規(guī)劃、資金等要素，開創(chuàng)性地實現(xiàn)了規(guī)劃、土地、資金互動的新局面。

“整村統(tǒng)籌”土地整備的

借鑒意義

        首先，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備探索了一條在國有平臺上整合處理、綜合解決社區(qū)問題的思路，在“一攬子”形式下分類解決了社區(qū)土地開發(fā)利用、歷史遺留問題處理、土地房屋確權(quán)、社區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)等一系列問題，為深圳市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同時其先試先行的大膽創(chuàng)新可以為全國提供寶貴的經(jīng)驗。

        其次，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備可在一定程度上實現(xiàn)土地確權(quán)和二次開發(fā)，明晰政府、社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)，維護土地權(quán)利人合法合理的正當訴求，一攬子解決社區(qū)的未征未轉(zhuǎn)地的開發(fā)利用、違法建筑處理等問題，實質(zhì)性地完成原農(nóng)村土地到國有土地的改變，實現(xiàn)原農(nóng)村土地與國有土地之間的騰挪置換以及原農(nóng)村土地規(guī)劃功能的調(diào)整等問題。

        再次，深圳市通過“整村統(tǒng)籌”土地整備試點社區(qū)集體股份有限公司從單一、低端的廠房租賃經(jīng)濟模式向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟收入主要來源將拓展至物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營、事業(yè)投資等領(lǐng)域，推動社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

        最后，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)社區(qū)封閉的發(fā)展模式，將社區(qū)發(fā)展與新區(qū)城市發(fā)展有機結(jié)合起來，使社區(qū)真正融入到城市當中。社區(qū)發(fā)展可以為新區(qū)或開發(fā)區(qū)提供完善的公共配套設(shè)施、公共服務(wù)能力、綜合管理水平和社區(qū)保障體系等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動整個區(qū)域的城市、產(chǎn)業(yè)、社會結(jié)構(gòu)再造，為新區(qū)城市的可持續(xù)發(fā)展注入新活力，實現(xiàn)以“整村統(tǒng)籌”土地整備帶動社區(qū)發(fā)展、以社區(qū)發(fā)展促進新區(qū)城市發(fā)展的目標，實現(xiàn)社區(qū)與城市“雙贏發(fā)展”的局面。

        基于整村統(tǒng)籌試點，土地精細化管理成為深圳新區(qū)土地管理重點工作，以政策法規(guī)為依據(jù)，制定全覆蓋、多層級、高標準的土地管理體系。以此為基礎(chǔ)，細化各項制度、規(guī)范和程序，嚴格執(zhí)行、監(jiān)督、考核、獎懲，提升土地資源管理工作效率。其主要包括土地批前預(yù)控和批后監(jiān)管、土地資源集約節(jié)約利用、土地歷史遺留問題處理三個方面的內(nèi)容。