新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)略之一，正如李克強(qiáng)總理所說，“城鎮(zhèn)化……是一個(gè)事關(guān)長遠(yuǎn)的大戰(zhàn)略，要放在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢中來思考。”

一、解決文化保護(hù)不夠的問題

        針對(duì)新型城鎮(zhèn)化過程中文化保護(hù)不夠的問題，可以從四個(gè)方面入手來加以改善。

        一是在思想認(rèn)識(shí)上要高度重視。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷加快發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人們對(duì)城市文化品位要求越來越高。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施中，創(chuàng)建一個(gè)人與城市和諧相處的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境，需要不斷提升城市品位。城市特色、城市形象等日益受到人們的廣泛關(guān)注，文化對(duì)提升城市品位的意義被提到了前所未有的高度。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。通知指出，《規(guī)劃》是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。制定實(shí)施《規(guī)劃》，努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

        二是把保持地方特色作為保護(hù)文化遺產(chǎn)的落腳點(diǎn)。只有發(fā)展具有獨(dú)特的、地域的、民族的文化，才有可能形成自己的文化優(yōu)勢，增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展的核心競爭力。地方政府應(yīng)根據(jù)本地的傳統(tǒng)和特點(diǎn)發(fā)展自己的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，制定出符合自身文化發(fā)展的規(guī)劃，走出自己的道路，避免盲目追求城市化、現(xiàn)代化。保護(hù)傳統(tǒng)文化，既是守護(hù)我們的精神家園，也是為了在文化傳統(tǒng)的傳承中為新時(shí)代的文化創(chuàng)新提供不竭的資源。我們應(yīng)立足于文化遺產(chǎn)的保護(hù)，繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)，倡導(dǎo)“文化自覺”，促進(jìn)文化創(chuàng)新，振奮民族的創(chuàng)造精神，不斷增強(qiáng)文化競爭力，推動(dòng)文化生活品質(zhì)的提升，創(chuàng)造一個(gè)更加有利于可持續(xù)發(fā)展的和諧社會(huì)。

        三是從制度上強(qiáng)化文化遺產(chǎn)的保護(hù)。在新型城鎮(zhèn)化過程中，傳統(tǒng)文化容易受到多方面的沖擊，尤其是商業(yè)意識(shí)的沖擊，如果急功近利，不顧一切甚至是破壞性地開發(fā)與建設(shè)，將對(duì)傳統(tǒng)文化造成極大破壞，甚至是毀滅性的破壞，雖然發(fā)展了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，卻失掉了用經(jīng)濟(jì)無法換取的文化資源，成為歷史的罪人。因此，一方面，對(duì)城市進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理建設(shè)。另一方面，注重對(duì)傳統(tǒng)文化的保護(hù)，根據(jù)國家制定的相關(guān)制度，建立起嚴(yán)格的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)認(rèn)定辦法，逐步形成國家級(jí)和省、市、縣鄉(xiāng)等各層次保護(hù)體系。在此基礎(chǔ)上，逐漸建立起省、市級(jí)文化遺產(chǎn)保護(hù)示范單位，并明確其相應(yīng)的管理責(zé)任和權(quán)力，充分利用多種手段對(duì)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進(jìn)行真實(shí)而全面的調(diào)查與整理，建立多種類別的文化遺產(chǎn)檔案。同時(shí)，建立傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)傳承人制度，解決我國目前的傳統(tǒng)文化尤其是非物質(zhì)遺產(chǎn)的傳承后繼無人的問題。

二、解決資金缺口大的問題

        未來二十年，中國的城鎮(zhèn)化率還將提高20%至30%，實(shí)現(xiàn)3億至4億人口的城鎮(zhèn)化，將有10億人居住在城市，比目前已完成工業(yè)化國家的人口總和還要多。按照到2020年實(shí)現(xiàn)60%城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和目前近2億“半城鎮(zhèn)化”人口市民化測算，需要新增投資超過50萬億元。而面對(duì)如此巨大的資金缺口，當(dāng)前地方政府的財(cái)力水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，城鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)缺乏合適的投資主體、投資產(chǎn)品和融資條件，在中西部等融資效率低下的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一狀況更為明顯。

        首先，要盡快完善與中國國情相適應(yīng)的中長期投融資體制機(jī)制，在構(gòu)建市場化融資主體、資金轉(zhuǎn)化運(yùn)用、金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面做出探索，同時(shí)不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)地方財(cái)政、土地等配套改革，建立地方負(fù)債監(jiān)督管理機(jī)制，以創(chuàng)新精神激發(fā)城鎮(zhèn)化這一經(jīng)濟(jì)增長的最大潛力。

        其次，重點(diǎn)考慮設(shè)立城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金支持，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資本金及配套資金缺口等問題。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過聯(lián)合貸款、銀團(tuán)貸款、城市開發(fā)基金、市政債、資產(chǎn)證券化、融資租賃等方式，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)的籌資渠道和創(chuàng)新模式，支持金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)完善的信用結(jié)構(gòu)控制風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)多種市場主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)持續(xù)融資能力。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作，社會(huì)參與”的原則，發(fā)揮政府投入的示范效用和對(duì)民間資本的帶動(dòng)作用，轉(zhuǎn)變過去依靠政府投入、經(jīng)營的辦法。可采用BOT（建設(shè)---經(jīng)營---轉(zhuǎn)讓）、BLT（建設(shè)---租賃---轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓---經(jīng)營---轉(zhuǎn)讓）、BT(建設(shè)---轉(zhuǎn)讓)投資方式，引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金來源多樣化。我國地方政府債務(wù)迅速攀升，還要運(yùn)用PPP的機(jī)制創(chuàng)新，針對(duì)適合項(xiàng)目選擇性地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、減少地方債壓力。PPP是政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項(xiàng)目的合作融資模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。PPP具有三大特征：一是伙伴關(guān)系，二是利益共享，三是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財(cái)政部門都專門設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動(dòng)PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目儲(chǔ)備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。

        再次，發(fā)揮財(cái)政職能作用，加大財(cái)政統(tǒng)籌力度。以財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金調(diào)劑支持的方式建立城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金，形成政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)質(zhì)性投入。對(duì)以下資金可以集中使用:城市維護(hù)建設(shè)稅，土地增值稅，城鎮(zhèn)土地使用稅收入，國土部門取得的土地收益，城建部門收取的市政公益設(shè)施配套費(fèi)，舊城改造取得的收益及公司上交的收益，水務(wù)、環(huán)保部門收取的水資源費(fèi)、排污費(fèi)，電力部門收取的工業(yè)用電附加，交通部門取得的上級(jí)返還資金，財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)支出。把這些資金整合起來，由政府統(tǒng)一使用，集中建設(shè)能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓關(guān)心的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用?？傊?，優(yōu)化財(cái)政資金配置，完善城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。一是逐步提高中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育、基本養(yǎng)老等基本公共服務(wù)支出的比重；二是合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例；三是建立多元化資金供給模式；四是推進(jìn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供方式的社會(huì)化和市場化。

        最后，用好土地出讓金。通過發(fā)行市政債、推廣PPP融資模式，可在一定程度上減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，但實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資平衡，還需要做好土地批租這篇大文章。西方國家土地私有，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的增值也歸私有，但政府要征收高額的土地增值稅。我國城市土地屬于國有，土地批租既要優(yōu)化資源配置，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障，又要避免灰色交易，防止國有資產(chǎn)流失。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，特別是隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施投入和環(huán)境配套，土地會(huì)有較大幅度的增值。但這些增值收益，是城市規(guī)劃、征地動(dòng)遷、“七通一平”、市場供求等多種因素形成的，不能讓開發(fā)商獨(dú)享，必須通過政府土地儲(chǔ)備和開發(fā)管理，拿來彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的投入。

三、解決土地制度改革難的問題

        現(xiàn)行計(jì)劃配置式的土地制度雖然促進(jìn)了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，但是土地配置的效率很低，而且擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會(huì)矛盾，所以要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。

        一是建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一有序的土地市場。城鎮(zhèn)化過程中土地的升值是人口和投資聚集帶來的，土地升值的部分應(yīng)該用在外來聚集人口身上，而不是少數(shù)人手里。農(nóng)村土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也具有社會(huì)保障功能?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地收益分配格局不利于保障失地農(nóng)民的權(quán)益，易引發(fā)農(nóng)民不滿，導(dǎo)致群體性事件。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會(huì)保障沒有及時(shí)跟進(jìn)，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了原來擁有土地所具有的社會(huì)保障，又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，急需建立一種補(bǔ)償機(jī)制用以解決目前集體土地收益分配不均的問題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確規(guī)定“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”轉(zhuǎn)變政府職能，劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化為市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。完善土地產(chǎn)權(quán)制度，平等保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。改革征地制度?？s小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地；給被征地人公平的補(bǔ)償，土地、房子值多少錢就補(bǔ)償多少錢，使被征地人的利益不受損害。規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行合意加公示的征地程序。完善現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)征用土地制度，嚴(yán)格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，提高土地集約化利用水平。探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤、與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)一步改革完善農(nóng)村建設(shè)用地和進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)制度。

        二是積極開展土地股份制改革。推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，可設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，將農(nóng)村承包地、集體未分配土地和集體建設(shè)用地折股量化，組建新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織；通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保等配套政策，提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活躍度；積極創(chuàng)新集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體土地新制度，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)，從根本上支撐城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的最終實(shí)現(xiàn)。根據(jù)一些地方的實(shí)踐，集體建設(shè)用地可通過土地使用權(quán)的合作、入股、聯(lián)營、轉(zhuǎn)換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中。其要點(diǎn)是：在不改變家庭承包經(jīng)營基本制度的基礎(chǔ)上，把股份制引入土地制度建設(shè)，建立以土地為主要內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制，把農(nóng)民承包的土地從實(shí)物形態(tài)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)，讓一部分農(nóng)民獲得股權(quán)后安心從事二、三產(chǎn)業(yè)；另一部分農(nóng)民可以擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

        三是建立適應(yīng)市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。舊的城鎮(zhèn)化過程中政府成了城鄉(xiāng)土地市場主導(dǎo)者、建設(shè)用地交易權(quán)的壟斷者，而不是土地交易市場的裁判者和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)者。地方政府熱衷于靠其擁有的行政權(quán)力獲得土地增值收益。過度依賴土地出讓收入及相關(guān)的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續(xù)，也使土地相關(guān)收入缺乏有效管理和監(jiān)控，因而缺乏透明度與責(zé)任，應(yīng)該理順這種關(guān)系。政府有四種調(diào)控手段：第一，有公眾參與式的規(guī)劃和計(jì)劃。第二，正確實(shí)施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進(jìn)節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財(cái)稅制度，使稅收、投資、補(bǔ)貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權(quán)。

        四是以財(cái)稅制度改革為突破口。完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)稅收入，擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項(xiàng)一項(xiàng)地推動(dòng)。減輕地方財(cái)政對(duì)土地的依賴，是中國財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)。對(duì)于城鎮(zhèn)化中一些公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)一步拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資體制，同時(shí)掃除各種進(jìn)入障礙，吸引更多的外資和民間資本參與其中，而不應(yīng)該只把眼光盯著本應(yīng)該努力減少的土地出讓金。