“集體建設(shè)用地入市”這一三中全會(huì)部署的土改大方向，成為破解小產(chǎn)權(quán)房困境的一個(gè)新的重要變量。

        在農(nóng)村土地改革帷幕漸啟的大背景之下，多年擱置的小產(chǎn)權(quán)房問題，迎來了一個(gè)有望真正解決的歷史關(guān)口。

“不可能一刀切”

        2014年3月10日，國土資源部部長姜大明被記者堵在人民大會(huì)堂北門。他透露說，新一輪小產(chǎn)權(quán)房“剎風(fēng)治亂”工作開展5個(gè)月來，已經(jīng)有28個(gè)省份拿出了工作方案。更關(guān)鍵的是，“也在清理統(tǒng)計(jì)各地小產(chǎn)權(quán)房情況，在這個(gè)基礎(chǔ)上，再研究提出分類處理的意見”。

        “小產(chǎn)權(quán)房的情況太復(fù)雜，只能分類處理，不可能一刀切。”住建部政策研究室副主任王玨林告訴南方周末記者，“之前的管理不到位，出現(xiàn)問題研究得又不及時(shí)?，F(xiàn)在問題已經(jīng)燒到眉毛上，再不處理，越多越難辦。”

        分類處理，成為了小產(chǎn)權(quán)房處置中的一個(gè)共識。

        具體怎么分類處理，剛剛在2月28日向國土部和住建部報(bào)送了查處情況的北京提出了自己的想法。除了該拆的還是要拆，一個(gè)新提法是，“建好了但還沒賣的”、符合規(guī)劃和質(zhì)量條件的小產(chǎn)權(quán)房，可以補(bǔ)手續(xù)轉(zhuǎn)正或者納入公租房序列。

        這給“轉(zhuǎn)正”提供了一種可能性。不過，符合這一條件的畢竟只有少數(shù)。

        更大多數(shù)的，也是最難啃的骨頭怎么辦，依然沒有明確的說法。“骨頭”指的是“已入住且成片”的小產(chǎn)權(quán)房。不好拆是顯而易見的，直接“轉(zhuǎn)正”又面臨著跟現(xiàn)有法律的沖突。偏偏這類小產(chǎn)權(quán)房的占比還是最大的，這也是小產(chǎn)權(quán)房問題始終擱置的主要原因。

        不過，中央顯然不打算無限期擱置這塊骨頭了。南方周末記者獨(dú)家獲悉，國土資源部土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云一篇關(guān)于如何破解小產(chǎn)權(quán)房困境的文章，剛剛得到了一位中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和批示。文章是1月初公開在媒體上發(fā)表的，2月末批示就到了國土資源部，要求部長姜大明“閱酌”、執(zhí)法規(guī)劃地籍等相關(guān)司局“閱研”。

        這份批示值得關(guān)注的關(guān)鍵在于，鄒曉云提供的是一種更大膽的新思路——不是一拆了之或者補(bǔ)錢補(bǔ)手續(xù)轉(zhuǎn)成國有土地，而是什么都不變的直接予以承認(rèn)，但在二次交易時(shí)設(shè)置稅費(fèi)、年限等類似于保障房的一系列限制條件。

        簡單來說，就是讓小產(chǎn)權(quán)房“能住，但不能或者不好賣”。

        不過，“批示”能否最終落實(shí)為政策，尚待時(shí)日觀察。

三中全會(huì)后的新思路

        多年來，小產(chǎn)權(quán)房問題糾結(jié)在讓不讓其“轉(zhuǎn)正”——也就是讓不讓其補(bǔ)錢補(bǔ)手續(xù)合法轉(zhuǎn)成國有土地上的商品房。

        但在十八屆三中全會(huì)之后，新的思路出現(xiàn)了。“集體建設(shè)用地入市”這一土改大方向，成為破解小產(chǎn)權(quán)房困境的一個(gè)新的重要變量。

        此前，對小產(chǎn)權(quán)房的分類處理主要還是分成兩塊：相對容易的增量和相對難啃的存量。

        但本屆兩會(huì)上，九三學(xué)社中央提交的相關(guān)提案就對小產(chǎn)權(quán)房做了另外一種分類——城市建成區(qū)內(nèi)和建成區(qū)之外。建成區(qū)內(nèi)的補(bǔ)交稅費(fèi)轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)，建成區(qū)外的補(bǔ)交稅費(fèi)并頒發(fā)“特別房產(chǎn)證”，在探索集體建設(shè)用地入市的進(jìn)程中逐步解決。

        “按照政府此前的分類處理思路，還是想把小產(chǎn)權(quán)所在的集體用地改為國有用地。倒是符合現(xiàn)行法律法規(guī)，但將來怎么辦？集體土地入市恰恰是三中全會(huì)土改的大方向。”清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為，思路需要變一變了。作為上一屆的全國政協(xié)委員和本屆全國人大代表，蔡先后三次提交關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房合法化”的提案或建議。

        在得到中央領(lǐng)導(dǎo)批示的鄒曉云方案中，處理小產(chǎn)權(quán)房和土改大方向也不會(huì)在將來有所沖突。

        鄒曉云建議，仿照現(xiàn)有的政策性住房，在集體居住用地解凍入市之前，允許小產(chǎn)權(quán)房出租和一次交易，使這些房屋從開發(fā)者手中“轉(zhuǎn)移”到居住者手中，防止空置和浪費(fèi)。通過設(shè)置交易年限限制第二次交易，比如8年甚至10年，目的是防止投機(jī)者，引導(dǎo)確實(shí)有居住需求的人來購買，權(quán)當(dāng)政策性住房；同時(shí)在第二次交易時(shí)征收用途轉(zhuǎn)用稅和特別增值稅，用以保持使用小產(chǎn)權(quán)房與“大產(chǎn)權(quán)房”之間的公平性，并進(jìn)一步限制投機(jī)性需求的進(jìn)入。將來準(zhǔn)許農(nóng)村集體土地建設(shè)居住用房，也可以按照上述方式有限制地出售給居住者。

        “我不建議采取補(bǔ)交出讓金的方式，因?yàn)檫@樣會(huì)涉及征收集體土地的行為，不僅困難，也不符合逐步縮小征地范圍的改革方向。不做任何改變，直接承認(rèn)集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房合理合法就可以了，這也符合土地改革的大方向。建房子為什么一定要在國有土地上呢？”鄒曉云反問。

兩年，北京拆了1%

        “分類處理”的原則其實(shí)已經(jīng)提出了整整兩年。

        2012年3月，國土資源部把“小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案”上報(bào)給了國務(wù)院，其中提到的清理原則就是“區(qū)別對待、分類處置”。

        北京被選作第一批清理整治的試點(diǎn)之一。因?yàn)橥鈦砣丝诒姸喽績r(jià)又節(jié)節(jié)攀升，北京是小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)“重災(zāi)區(qū)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，早在2007年，小產(chǎn)權(quán)房已至少占據(jù)住宅市場的兩成。

        國土資源部的方案上報(bào)后兩個(gè)月，北京開始了一輪小產(chǎn)權(quán)房清理整治工作。清理工作一開始，北京就把目標(biāo)縮小到了2008年1月之后才開始建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，暫時(shí)擱置了此前已經(jīng)建成并入住的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目。

        按照這個(gè)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，兩年來北京認(rèn)定了85個(gè)新建小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，總建筑面積約381萬平方米，相當(dāng)于534個(gè)標(biāo)準(zhǔn)足球場的面積。拆除小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端，最新的一則，是位于最具標(biāo)志性小產(chǎn)權(quán)房聚集區(qū)鄭各莊村的一個(gè)空置別墅項(xiàng)目“水城御墅”被拆。

        但從數(shù)據(jù)可以看出，即便是“在建”和“建成未售”這類相對“軟一點(diǎn)的柿子”，清理難度也很大。兩年來北京拆除的小產(chǎn)權(quán)房建筑面積只有3萬多平米，不到認(rèn)定數(shù)的1%。

        清理工作剛開始時(shí)，鄭各莊村所在的昌平區(qū)，就有多位人大代表聯(lián)名反映稱，鄭各莊村是新農(nóng)村建設(shè)的典型，一直按照規(guī)劃建設(shè)，被國土局認(rèn)定的“違建”，是因有關(guān)部門在該村莊不知情的情況下，將村莊原有的宅基地調(diào)整為農(nóng)地，村莊并無過錯(cuò)，拆除是不合適的。

        過去兩年間，在該村體量最大的小產(chǎn)權(quán)房小區(qū)“宏福苑”，新房依然偷偷在賣，私下轉(zhuǎn)讓老房子的行為也沒有減少，價(jià)格還漲了至少10%。

        這樣的背景之下，不難理解國土資源部一方面一直在研究制定小產(chǎn)權(quán)房分類處理的具體辦法；另一方面，又在三中全會(huì)剛剛部署了土改方向后，再次發(fā)出緊急通知，再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。

        明令禁止之外，“緊急通知”還是延續(xù)了兩年前的說法——排查摸清，然后研究分類處理的辦法。

        “最起碼也要各地先摸清到底有多少小產(chǎn)權(quán)房，分別是什么情況，也好盡快制定分類處理的具體方案”，王玨林表示。但截止目前，尚只有北京公布了2008年之后新建小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)據(jù)。

地方政府算盤：納入保障房

        拆不動(dòng)又禁不完，怎么辦？對于“已建未售”的小產(chǎn)權(quán)房，這一次北京提出來，能不能把那些符合規(guī)劃和質(zhì)量條件的小產(chǎn)權(quán)房納入公共租賃住房等政策性房源序列。

        北京國土局并沒有詳細(xì)描述納入公租房要不要改成國有土地性質(zhì)。如果不改，就相當(dāng)于公租房建在了集體土地之上。

早在三年多前，北京就已在試點(diǎn)。

        2010年底，北京市內(nèi)部批準(zhǔn)了在集體土地上建設(shè)租賃房的試點(diǎn)方案，并且上報(bào)國土部審批。試點(diǎn)選在了位于昌平區(qū)的北塢村和唐家?guī)X，后者因?yàn)槭窃?jīng)的“蟻?zhàn)?rdquo;聚居地而知名。

        戲劇性的是，因投資遲遲不到位以及公租房的低收益無法滿足村集體的利益等原因，最初計(jì)劃建設(shè)的公租房最終變成由村集體自行投資建設(shè)的租賃房。

        對于地方政府來說，一邊是數(shù)量巨大的保障房建設(shè)任務(wù)，一邊是始終難以填平的保障房資金缺口。如果一部分建成小產(chǎn)權(quán)房可以直接轉(zhuǎn)化為公租房房源，或?yàn)橐皇B之策。

        方正證券預(yù)測，2011年提出未來五年計(jì)劃建設(shè)3600萬套保障房，除去第一年1000萬套，接下來每年都要新開工600萬套左右。但每年的資金缺口，都需地方自行籌措。

        因?yàn)榈胤秸疅o法按時(shí)支付建設(shè)款項(xiàng)導(dǎo)致保障房停工的新聞已經(jīng)開始不絕于耳。2013年，中國最大的保障房開發(fā)商之一中冶置業(yè)開發(fā)的“南京蓮花新城項(xiàng)目”不得不暫停開發(fā)。

        地方政府缺錢，讓小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)成公租房的可能性，便大大提高。

        跟北京思路類似的還有河北石家莊。后者2011年時(shí)曾經(jīng)出臺文件，計(jì)劃將強(qiáng)制沒收違規(guī)建設(shè)的住宅用房作為保障性住房，包括國有土地上的違規(guī)建筑，也包括集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房。

        不過，究竟分類之后應(yīng)該怎么處理，也還有不同意見。

        和地方政府的思路不太一樣，全國人大代表、河南建業(yè)集團(tuán)董事長胡葆森就在兩會(huì)上建議對于部分符合城市規(guī)劃和質(zhì)量安全的存量小產(chǎn)權(quán)房，干脆“補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)和各種稅費(fèi)后，補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證，使其享受商品房待遇”。