蔡繼明——清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授、全國(guó)人大代表、民進(jìn)中央常委、民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任

       官方一直認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是“三違建筑”，即違法占地、違章建設(shè)、違規(guī)銷(xiāo)售。恰恰相反，小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上符合憲法的有關(guān)規(guī)定，有助于推進(jìn)城市化，應(yīng)本著中共十八屆三中全會(huì)全面深化改革的精神，提出相應(yīng)的治本之策。
       《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地管理法）第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。 所謂小產(chǎn)權(quán)房恰恰是指村民在農(nóng)村集體土地上建設(shè)并向城市居民銷(xiāo)售的商品房。從這點(diǎn)來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房的確違反了我國(guó)的土地管理法。
       但是我們首先要問(wèn)，土地管理法上述規(guī)定符合《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)憲法）嗎？我國(guó)憲法雖然規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但國(guó)家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)民的土地，這就意味著諸如住宅建設(shè)等非公共利益用地不必通過(guò)政府征收而轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，從這點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)民在自己的土地上興建商品房并不違反我國(guó)憲法，倒是現(xiàn)行的土地管理法的上述規(guī)定不符合憲法的精神而應(yīng)該修改。
       當(dāng)然，無(wú)論是城市國(guó)有土地還是農(nóng)村集體土地的使用，都應(yīng)符合國(guó)家的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和土地用途管制，那些占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房的確違法了國(guó)家的耕地保護(hù)法，但據(jù)有關(guān)部門(mén)介紹，占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房只占20%，而80%原本就是在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房似乎不存在非法占用耕地的嫌疑。問(wèn)題在于，現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于建設(shè)農(nóng)民自住的房子、公共設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)，不得用于商品房等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
       這里需要要指出，土地管理法的上述規(guī)定有諸多不合理之處。
       首先，農(nóng)民個(gè)人或集體通過(guò)舊村改造、新村建設(shè)或提高容積率，可以節(jié)省出大量宅基地，如果禁止將其中至少一部分用于商品房開(kāi)發(fā)，不僅不利于農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約和節(jié)約使用，而且也堵塞了新村建設(shè)的資金來(lái)源，因?yàn)楹芏嘈麓褰ㄔO(shè)和農(nóng)民居住環(huán)境的改善都是以這些商品房的出租出售來(lái)彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口的。
       其次，國(guó)家在法律上之所以設(shè)置農(nóng)村集體建設(shè)用地，除了前述為了滿(mǎn)足農(nóng)民居住和公共設(shè)施的需要外，無(wú)法是想讓農(nóng)民通過(guò)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加收入。既然農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用來(lái)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉或兼并重組，或經(jīng)營(yíng)狀況惡化，為什么不能允許通過(guò)房地產(chǎn)（包括小產(chǎn)權(quán)房）開(kāi)發(fā)使農(nóng)民增加更多的收入呢？
       至于說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，那恰恰是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的，政府有關(guān)部門(mén)是不可能批準(zhǔn)的——而一旦由政府把相關(guān)的土地征收為國(guó)有，規(guī)劃自然就會(huì)被批準(zhǔn)，當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房也就變成大產(chǎn)權(quán)房了。
       由此可見(jiàn)，現(xiàn)行的土地管理法明顯存在著對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歧視，相關(guān)條款必須修改。
       從調(diào)查中了解，許多小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在容積率、綠地、樓間距、消防等方面不符合國(guó)家建筑標(biāo)準(zhǔn)，存在著很多“握手樓”、“擁抱樓”、“親吻樓”。這固然屬于違章行為。但之所以長(zhǎng)時(shí)間存在大量違章建筑，恐怕和政府監(jiān)管不力或根本不作為直接相關(guān)。比如，深圳“國(guó)有土地”上之所以近50%的住房都是“違章建筑”，顯然在一定程度上是地方政府“報(bào)建不批、違建不究”造成的。
       千百年來(lái)，農(nóng)民世世代代在自己的土地上和村落里建造住宅，絕大多數(shù)都是中規(guī)中矩的，之所以出現(xiàn)如此多的“違章建造”，恰恰是在他們的建設(shè)行為不被官方認(rèn)可而私搭濫建又無(wú)人追究的情況下發(fā)生的。如果法律承認(rèn)農(nóng)民擁有在集體建設(shè)用地上從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（包括小產(chǎn)權(quán)房）的權(quán)利，并將小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，同時(shí)加大政府對(duì)土地用途管制的力度，上述大量的違章建筑自然就會(huì)建設(shè)。
       所謂“違規(guī)銷(xiāo)售”是指農(nóng)民把集體土地上建設(shè)的商品房賣(mài)（或租）給了集體所有制以外的成員，從而違反了國(guó)務(wù)院三令五申禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房或租地建房的規(guī)定。
       其實(shí)，我理解國(guó)務(wù)院之所以做出上述規(guī)定，主要是擔(dān)心城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)房會(huì)助長(zhǎng)非法占用耕地的行為，但保護(hù)耕地不能因噎廢食，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)。特別是農(nóng)民住房只允許賣(mài)給本集體土地所有制成員，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房或購(gòu)買(mǎi)宅基地建房，這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也不利于城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
       有人認(rèn)為農(nóng)民的宅基地是作為集體所有制成員享受的一種福利，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房或租地建房，會(huì)損害農(nóng)民的利益。這顯然是一種誤解。農(nóng)民向城市居民出售小產(chǎn)權(quán)房，其中只涉及農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)疫@種轉(zhuǎn)讓是有償有期的，轉(zhuǎn)讓雙方是平等互利的，何來(lái)?yè)p害農(nóng)民的利益？國(guó)有土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)企業(yè)甚至外資企業(yè)使用，這絲毫沒(méi)有改變國(guó)有土地的性質(zhì)，為什么集體所有的宅基地（或更一般地建設(shè)用地）不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員以外的個(gè)人或企業(yè)使用呢？
       不僅如此，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房，也堵塞了農(nóng)民增收的一條渠道，這不符合中共增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的惠農(nóng)政策。
       小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)賣(mài)，既是農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)的積極抵制，又是城市居民對(duì)城市住房?jī)r(jià)格居高不下的無(wú)奈選擇。
首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)起來(lái)，創(chuàng)造了更大的收益。
       其次，城市居民可以購(gòu)買(mǎi)到價(jià)格相對(duì)合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問(wèn)題。甚至許多公務(wù)員、領(lǐng)導(dǎo)干部和社會(huì)名流都購(gòu)置了高檔小產(chǎn)權(quán)房（其中許多是大宅院和別墅），大大改善了住房條件。
       再次，在政府保障性住房供給嚴(yán)重不足的情況下，對(duì)大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及外地務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上發(fā)揮了保障性房的作用，這無(wú)疑有助于加快我國(guó)的城市化進(jìn)程。
       當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房的存在無(wú)疑會(huì)減少了地方政府土地出讓金收入，但隨著小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)，城市大產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格會(huì)趨于合理，從而使部分中低收入居民也能買(mǎi)得起或租得起，這就會(huì)減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財(cái)政支出，同時(shí)會(huì)降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)的住房門(mén)檻，有助于提升真實(shí)的城市化水平，從根本上緩解民工荒的壓力。
       1. 基本原則：按照憲法公益性征地原則和中共十八屆三中全會(huì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的精神，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地要同地、同權(quán)、同價(jià)
       要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，既要正視歷史，又要立足現(xiàn)實(shí)，更要著眼未來(lái)，必須確定一個(gè)前后一致的原則，這就是憲法“公益性征地原則”和中共十八屆三中全會(huì)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的精神。根據(jù)這個(gè)原則和精神，對(duì)于用于非公共利益的土地，應(yīng)該允許農(nóng)民集體土地，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的情況下進(jìn)入市場(chǎng)自由交易，或由農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)，而土地管理法中“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定必須修改：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，同樣可以使用集體建設(shè)用地。國(guó)務(wù)院限制城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)房的規(guī)定也就應(yīng)該相應(yīng)地取消。
       2. 對(duì)于過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，都要承認(rèn)其合法性
       這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房從而提高了容積率而產(chǎn)生的，或者是村集體通過(guò)整合集體建設(shè)用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節(jié)省出來(lái)的集體土地上建設(shè)的。承認(rèn)這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，不僅有助于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約使用，而且有助于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)收入，從根本上說(shuō)，是有利于保護(hù)而不是損害農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)。
       當(dāng)然，這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)，在政府解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之前，對(duì)于尚未列入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃就已經(jīng)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房雖然不存在違反規(guī)劃問(wèn)題，但也必須符合建筑標(biāo)準(zhǔn)。而在政府解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之后尚未建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，必須等到做出后才能建設(shè)。
       3. 對(duì)于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，也要區(qū)別對(duì)待
       要從解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之日起對(duì)占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房畫(huà)一條線(xiàn)：此前為歷史問(wèn)題；此后為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)于歷史問(wèn)題要一分為二：如果開(kāi)工不久或規(guī)模不大，尚能以較低的拆除成本將宅基地恢復(fù)成耕地的，就堅(jiān)決拆除；如果規(guī)模很大并已投入使用多年，即使付出較高的拆除成本，也很難將建設(shè)用地再恢復(fù)成耕地的，拆除這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房不僅得不償失，而且會(huì)引發(fā)較大的社區(qū)矛盾，同時(shí)要考慮到，如此大規(guī)模和長(zhǎng)時(shí)間的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)之所以成為事實(shí)，當(dāng)?shù)卣欢ㄘ?fù)有不作為的責(zé)任。對(duì)于這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房，要權(quán)衡利弊，兩害相權(quán)取其輕，可通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣⒎康禺a(chǎn)商、小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者以及農(nóng)村集體土地所有者一定的處罰，同樣將這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房合法化。但是，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一定嚴(yán)懲不貸！否則，政府將失去公信力，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度就會(huì)流于形式！
* 以上只是作者個(gè)人言論，不代表本網(wǎng)觀(guān)點(diǎn)。