農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頂層設(shè)計(jì)出爐。

        11月20日，新華網(wǎng)消息，近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（下稱《意見》），提出“應(yīng)從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實(shí)際出發(fā)”，“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

        《意見》稱，伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢(shì)。

        《意見》指出，實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

        《意見》全文共五個(gè)部分19條，從穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營有序流轉(zhuǎn)、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等方面，對(duì)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營作出規(guī)范。

        中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村產(chǎn)業(yè)研究室主任張?jiān)t評(píng)價(jià)說，以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)措施都散落在各個(gè)文件中，現(xiàn)在集中到一個(gè)文件里，由國辦發(fā)布，更權(quán)威?？傮w來說，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，《意見》比較冷靜務(wù)實(shí)。

        《意見》在總體要求中強(qiáng)調(diào)，改革方向要明，步子要穩(wěn)，既要加大政策扶持力度，加強(qiáng)典型示范引導(dǎo)，鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

土地流轉(zhuǎn)須有農(nóng)戶書面委托

        農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)有了較為詳細(xì)的規(guī)定。

        《意見》鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。

        目前，各地土地流轉(zhuǎn)政策不一?！兑庖姟访鞔_，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需發(fā)包方同意。以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)發(fā)包方備案。

        針對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中存在的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)關(guān)系的不明晰，《意見》要求抓緊研究探索“三權(quán)”在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式。

        《意見》在總體要求中指出，要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

        土地流轉(zhuǎn)，首先則要尊重農(nóng)戶意愿，《意見》把尊重農(nóng)戶權(quán)益擺在了重要位置，并提出具體要求。

        “土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。”《意見》如此規(guī)定。

        此外，《意見》要求，土地流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營。

        張?jiān)t指出，一些地方出現(xiàn)整村或大范圍把地集中起來對(duì)外招標(biāo)，有些農(nóng)戶不太愿意，引發(fā)了一些矛盾和糾紛?！兑庖姟诽岢鐾恋亓鬓D(zhuǎn)需農(nóng)戶的書面委托，是對(duì)農(nóng)戶權(quán)益很好的保護(hù)措施。

        《意見》嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績(jī)效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

合理確定土地經(jīng)營規(guī)模

        南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授周應(yīng)恒在接受新華社采訪時(shí)指出，中國人多地少，戶均耕地規(guī)模小，勞動(dòng)生產(chǎn)率水平較低，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入不斷提高，從事農(nóng)業(yè)的意愿下降，粗放經(jīng)營甚至拋荒已成普遍現(xiàn)象。同時(shí)，細(xì)小規(guī)模的農(nóng)業(yè)難以應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。

        適度規(guī)模經(jīng)營的效益不言而喻。但《意見》亦明確，要合理確定土地經(jīng)營規(guī)模。

        《意見》提出，各地要依據(jù)自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的適宜標(biāo)準(zhǔn)。防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。

        張?jiān)t對(duì)早報(bào)記者說，跟這兩年地方政府所熱衷的勢(shì)頭相比，《意見》更冷靜一些。

        “地方政府熱衷把土地大規(guī)模集中起來，發(fā)包給工商企業(yè)或大規(guī)模經(jīng)營者。文件并不提倡這種做法，即使說規(guī)模經(jīng)營，也給出了標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于一兩百畝的規(guī)模是較合適的。”張?jiān)t說。

        對(duì)土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，《意見》要求應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。

        中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊在接受新華社采訪時(shí)亦表達(dá)了類似的看法。他說，應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，中國這樣一個(gè)人多地少的國家，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，不能脫離實(shí)際，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，盲目崇拜國外的大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)，要充分認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的長期性和復(fù)雜性。

        “農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中必然是一個(gè)不平衡的、漸進(jìn)的長期過程。”韓俊建議，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，既要積極鼓勵(lì)，也不能拔苗助長，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

“要照顧到分散農(nóng)戶利益和種地積極性”

        按照《意見》規(guī)定，適度規(guī)模經(jīng)營仍要發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用。

        《意見》指出，在今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)，要繼續(xù)重視和扶持其發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。重點(diǎn)培育以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)，使之成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。

        張?jiān)t提醒道，《意見》一再強(qiáng)調(diào)，包括國家領(lǐng)導(dǎo)人也提到，中國的基本國情是，目前還有大量分散的小規(guī)模農(nóng)戶在種地，有幾億人在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)大戶畢竟是少數(shù)。全國流轉(zhuǎn)土地占土地承包合同面積的20%多，一部分還不是很大規(guī)模的經(jīng)營。這種情況下，不能一味地把所有政策都集中在特別規(guī)模的經(jīng)營者身上，要照顧到分散農(nóng)戶的利益和種地積極性。

        韓俊表示，從世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐看，家庭經(jīng)營是最普遍的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本較高，農(nóng)戶家庭成員之間的經(jīng)濟(jì)利益高度一致，不需要精確的勞動(dòng)計(jì)量和監(jiān)督。較之其他經(jīng)營方式，家庭經(jīng)營具有更好的適應(yīng)性。

        《意見》提出要加快發(fā)展農(nóng)戶間的合作經(jīng)營，鼓勵(lì)承包農(nóng)戶通過共同使用農(nóng)業(yè)機(jī)械、開展聯(lián)合營銷等方式發(fā)展聯(lián)戶經(jīng)營。允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

        “我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展既不應(yīng)該也不可能以農(nóng)民的衰落乃至終結(jié)為代價(jià)，又不可能簡(jiǎn)單排斥農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入，必然是一種混合型經(jīng)營的發(fā)展態(tài)勢(shì)。”四川省社科院研究員郭曉鳴說。

        根據(jù)《意見》規(guī)定，要加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度，鼓勵(lì)地方擴(kuò)大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的扶持資金規(guī)模。支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。

禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”

        土地流轉(zhuǎn)中，耕地“非農(nóng)化”的現(xiàn)象一直存在?！兑庖姟访鞔_要求加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制，提出了四個(gè)“嚴(yán)禁”。

        嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

        《意見》提出，“堅(jiān)決查處通過"以租代征"違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地"非農(nóng)化"”。

        張?jiān)t指出，一些地區(qū)比較普遍存在的問題是，流轉(zhuǎn)出去的土地搞糧食經(jīng)營或其他傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，收益不夠高，不夠支付租金，就可能會(huì)去經(jīng)營其他產(chǎn)業(yè)，也就是耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”，這在發(fā)達(dá)地區(qū)比較明顯。

        “這個(gè)情況是"上面"不愿意看到的，跟我國的糧食安全基本國策是不一致的。”張?jiān)t說。

        對(duì)將耕地“非農(nóng)化”使用，《意見》提出了一些措施以保證流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如可以通過停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等辦法遏制撂荒耕地的行為。在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)，不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的經(jīng)營行為不再享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。

        張?jiān)t認(rèn)為，《意見》也注意到上述問題，一方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭經(jīng)營、家庭農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)。一方面對(duì)工商企業(yè)沒有鼓勵(lì)其直接從事糧食經(jīng)營，而是鼓勵(lì)從事種業(yè)、繁育、大規(guī)模的現(xiàn)代牧業(yè)和加工業(yè)。

        《意見》鼓勵(lì)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，并要求引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營。

        《意見》還要求加強(qiáng)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，明確工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地時(shí)間及面積上限。

        《意見》規(guī)定，各地對(duì)工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地要按面積實(shí)行分級(jí)備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善遭受損失。