華生，東南大學(xué)、武漢大學(xué)教授，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家。曾提出和推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中諸多重要改革議題，如價(jià)格雙軌制、國(guó)資管理體制、股票市場(chǎng)股權(quán)分置改革等，曾獲孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。 華生表示，土地財(cái)政是土地改革的起點(diǎn)，用什么來替代現(xiàn)在的土地財(cái)政，這個(gè)問題不回答，沒辦法往下走。王嘉寧 攝 

        十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內(nèi)容。但是對(duì)于這場(chǎng)“新土改”的改革路徑爭(zhēng)議頗大。近期，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生與北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁就土地改革問題進(jìn)行多回合論戰(zhàn)。華生與周其仁為何會(huì)有如此大的差異？華生觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是什么？土地改革該如何破題？新京報(bào)記者近期專訪了華生。

土地不是完全市場(chǎng)化的商品

        記者：最近你和周其仁等學(xué)者關(guān)于土地改革的辯論引起關(guān)注，其實(shí)你們目標(biāo)一致，那就是中國(guó)如何從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型。但對(duì)于什么樣的制度安排有利于這種轉(zhuǎn)型，雙方認(rèn)識(shí)不同。

        華生：周教授等學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是市場(chǎng)決定和支配，土地也不例外，應(yīng)該讓產(chǎn)權(quán)所有者自己來決策如何使用、是否轉(zhuǎn)讓。

        但我認(rèn)為，市場(chǎng)不可能決定所有這些東西，世界不是一維的，其中相當(dāng)一部分是市場(chǎng)本身決定不了的。因此我們要研究，在哪些地方市場(chǎng)能直接起作用，哪些地方只能間接發(fā)生作用。一個(gè)社會(huì)中除了市場(chǎng)交換機(jī)制，還有哪些機(jī)制起作用。

        記者：就是純市場(chǎng)和半市場(chǎng)的差異。

        華生：其實(shí)，就是市場(chǎng)與政府作用的混合。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)，其財(cái)政預(yù)算占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的30%、40%，就是說整個(gè)國(guó)民收入的30%、40%都是美國(guó)政府來分配，可見他們政府在經(jīng)濟(jì)中的作用。

        由于觀念不同、視角不同，因此在土地開發(fā)這個(gè)問題上就產(chǎn)生了分歧。周教授等學(xué)者認(rèn)為，土地、資本、勞動(dòng)都是市場(chǎng)在配置。但我認(rèn)為，在土地開發(fā)的問題上，現(xiàn)代社會(huì)中，你有地但你并不能按自己的意志蓋房子，從這個(gè)現(xiàn)實(shí)情況看，土地開發(fā)權(quán)不屬于你自己。因此，土地產(chǎn)權(quán)的界定，跟其他物品的界定就不一樣了。

        土地的使用權(quán)是受限的，土地所有權(quán)并不意味著你有權(quán)利去蓋房子、搞開發(fā)。中國(guó)是這樣，在土地私有的西方發(fā)達(dá)國(guó)家也是這樣。

        土地改革這些年來舉步維艱、進(jìn)展不大，恐怕主要是改革的主導(dǎo)思路還不清晰。

應(yīng)限制資本下鄉(xiāng)購(gòu)地

        記者：出了什么問題？

        華生：現(xiàn)在改革的方向是鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)在地方政府的推動(dòng)下，很多都是流轉(zhuǎn)到下鄉(xiāng)的工商資本企業(yè)手上，在我看來這不符合農(nóng)村改革的方向。

        在土地流轉(zhuǎn)過程中，要保護(hù)好留守的農(nóng)戶。農(nóng)村改革方向是讓大部分人進(jìn)城，剩下的農(nóng)戶能擴(kuò)大規(guī)模，如果放手讓工商資本下鄉(xiāng)的話，這些留守農(nóng)民可能就破產(chǎn)了。

        而工商企業(yè)下鄉(xiāng)，獲得流轉(zhuǎn)的土地絕大多數(shù)不種糧食，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)非糧化和非農(nóng)化很嚴(yán)重，問題是中國(guó)是人口大國(guó)，需要保證糧食的供給。

        記者：土地不轉(zhuǎn)給工商資本，那流轉(zhuǎn)給誰？

        華生：農(nóng)地流轉(zhuǎn)給誰，這是真正的難點(diǎn)，也是真正的焦點(diǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要流轉(zhuǎn)給留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民。

        現(xiàn)在中央提出來“三個(gè)1億人”的安置計(jì)劃，安置了以后，他們的土地一定要流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰？應(yīng)該是流轉(zhuǎn)給沒走的農(nóng)戶，他的經(jīng)營(yíng)才會(huì)擴(kuò)大，規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯示出效益來，收入才會(huì)提高；整體收入上去見效益了，這樣才能達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)，跟三中全會(huì)提出來的“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)”相吻合。

        記者：沒有工商資本，留守的農(nóng)民能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)嗎？

        華生：土地不變，人少了就可以規(guī)模經(jīng)營(yíng)。比如說原來一家種6、7畝地，如果現(xiàn)在一家種到60、70畝地，人和土地的關(guān)系改變了以后，人均的產(chǎn)出跟收益就增加了。像美國(guó)那樣人少地多的國(guó)家，一個(gè)農(nóng)場(chǎng)有幾千上萬畝地，也還是以家庭經(jīng)營(yíng)為主體。我們這樣人多地少的發(fā)展中國(guó)家，動(dòng)搖家庭經(jīng)營(yíng)這個(gè)基礎(chǔ)，是很危險(xiǎn)的。

        記者：工商資本涌入農(nóng)村承接土地流轉(zhuǎn)，怎么防止這種情況？

        華生：從其他國(guó)家地區(qū)的過程來看，都對(duì)工商資本下鄉(xiāng)采取控制措施。城市化轉(zhuǎn)型期，日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)都嚴(yán)禁資本下鄉(xiāng)購(gòu)地，美國(guó)最大的九個(gè)農(nóng)業(yè)州立法限制農(nóng)業(yè)土地資本化公司化經(jīng)營(yíng)。

        比如臺(tái)灣，臺(tái)灣有平均地權(quán)，就是一個(gè)單位不能占有太多的土地。而我們是相反的，搞成幾千畝、上萬畝。強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。不能走到另外一個(gè)極端去，不能脫離人口耕地比例關(guān)系。

土地改革關(guān)鍵在于破解土地財(cái)政

        記者：土地財(cái)政是這些年來一直想解決卻解決不了的問題。現(xiàn)在多個(gè)地方政府出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。還要繼續(xù)賣地嗎？不賣地，地方政府怎么辦？

        華生：我認(rèn)為現(xiàn)在的土地財(cái)政是維持不下去的?，F(xiàn)行土地分配制度的主要模式就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個(gè)收入來建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種做法遭到了輿論界、學(xué)術(shù)界的廣泛批評(píng)。

        政府賣地真賺了大錢嗎？其實(shí)并沒有，現(xiàn)在政府債務(wù)累累，帶來了潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)還被房地產(chǎn)綁架了。

        土地制度改革到現(xiàn)在沒有進(jìn)展，最根本就是沒有破解土地財(cái)政的問題。土地財(cái)政是土地改革的起點(diǎn)，用什么來替代現(xiàn)在的土地財(cái)政，這個(gè)問題不回答，確實(shí)沒辦法往下走。

        記者：那用什么可以替代現(xiàn)在的土地財(cái)政呢？

        華生：原來提的一個(gè)思路，是縮小征地范圍，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。但現(xiàn)實(shí)是，現(xiàn)在不縮小征地范圍地方政府都已經(jīng)負(fù)債累累了，再縮小范圍，地方政府更活不下去。讓農(nóng)民全部土地直接入市，這種方法其實(shí)既不可行也不合理。

        不可行是說，這種做法意味著政府現(xiàn)行土地收益全部喪失，相反還要另外籌巨資進(jìn)行公益土地征收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這對(duì)于現(xiàn)在靠賣地還深陷債務(wù)泥潭的地方政府而言，顯然極不現(xiàn)實(shí)。

        說不合理是因?yàn)槌鞘谢瘜?dǎo)致了城區(qū)和城郊土地的巨大升值，這是人口集聚和公共設(shè)施投入帶來的，當(dāng)然不能簡(jiǎn)單歸原住民所有。城市郊區(qū)的土地直接入市，這些農(nóng)民富裕了，問題是其他人特別是幾億進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的利益呢？現(xiàn)在政府賣地的收入，其中有大部分會(huì)做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如果農(nóng)民土地直接入市的話，他不會(huì)去做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣做的后果就是，中國(guó)的貧富差距更大了，農(nóng)民工家庭的市民化和城市化建設(shè)更困難了。

        城郊農(nóng)民土地直接入市問題也是我跟其他學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

用分地取代“完全征地”

        記者：不能繼續(xù)賣地，也不能讓農(nóng)民直接出售變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，那土地財(cái)政問題何解？

        華生：肯定要停止土地財(cái)政，但需要給地方政府提供公益用地和城市基礎(chǔ)建設(shè)的資金來源。

        看看世界上成功的例子，二戰(zhàn)以后唯一成功現(xiàn)代化的就是東亞。日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)既沒有搞出貧民窟來，又實(shí)現(xiàn)了城市化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在農(nóng)村人口都只剩百分之幾。而且它們的情況跟中國(guó)特別相像，人均耕地都很少。它們走的是一個(gè)分地的道路，城市化擴(kuò)大到城郊農(nóng)村土地上，這塊土地要分成很多塊。

        在新開發(fā)一個(gè)區(qū)域時(shí)，首先要?jiǎng)澇鲆粔K來做基礎(chǔ)設(shè)施；還要有一塊用于準(zhǔn)公共設(shè)施建設(shè)；另有一塊要給移居打工的農(nóng)民工家庭，還有是劃出來做商住的部分需要拿出來標(biāo)售，彌補(bǔ)公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)用；當(dāng)然還要留一塊給原來這塊土地上的農(nóng)民。

        現(xiàn)在政府的做法是先把這塊地全征了，其實(shí)其中很大一塊補(bǔ)給農(nóng)民，還有搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但政府說不清楚，大家認(rèn)為錢都被政府拿走了。進(jìn)城的農(nóng)民工家庭完全沒有考慮。

        我建議的做法是，這塊地的分配跟政府沒有關(guān)系，政府在里面應(yīng)當(dāng)什么好處都沒有，政府純粹是來做服務(wù)工作的。這塊地要變成城市建設(shè)用地，就要把它重新分配，分成幾塊。原來農(nóng)民的利益也是受到保護(hù)的，原來農(nóng)民拿到土地的價(jià)值，肯定不應(yīng)低于以前的土地價(jià)值，以后的增值空間也會(huì)更大。這樣做了以后，政府也不存在負(fù)擔(dān)了，也不用征地來做建設(shè)，用這塊土地自己解決。這樣政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)只剩下過去的舊債，消化起來就容易多了。

        記者：這種分地的方案不也會(huì)造成農(nóng)民貧富差距加大嗎？

        華生：不會(huì)，他實(shí)際上是解決幾個(gè)問題。

        第一是這塊地方的農(nóng)民不會(huì)暴富了，也沒有受損失。分走的地都很明白，都很必要：做公共設(shè)施，平價(jià)供公共機(jī)構(gòu)、建保障房，出售一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施投入。

        第二，分地的辦法比直接拿地給錢的辦法要好很多，給錢是一次性給農(nóng)民。其實(shí)任何人一下子有了一大筆錢之后，都難以自持，過幾年有人又返貧了，因?yàn)樗麤]有技能。但是分地解決了這個(gè)問題。住房得到了保證，此外你可以收房租或者是做其他的開發(fā)，而這個(gè)收益是一年一年體現(xiàn)出來的，農(nóng)民在這里逐步變成了市民。