農(nóng)村土地整治是土地綜合整治的重要內(nèi)容。通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，可盤(pán)活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，更可提升耕地質(zhì)量，促進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，農(nóng)村土地整治仍多為政府行為，所需資金主要由自有資金（財(cái)政投入）和債務(wù)資金（銀行貸款等）組成。筆者認(rèn)為，新常態(tài)下，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目資金融資引入開(kāi)發(fā)性金融的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，是擴(kuò)寬融資渠道的有效途徑。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的現(xiàn)實(shí)背景

       政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的現(xiàn)實(shí)背景。2014 年9 月21 日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，明確“政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式”，這為地方舉債提供了法律依據(jù)。到2015年，地方政府債務(wù)率達(dá)86%，已經(jīng)大大超過(guò)國(guó)際通用60%的警戒線，這也使未來(lái)地方政府以負(fù)債方式融資的空間越來(lái)越小，改革創(chuàng)新融資新路徑勢(shì)在必行。其實(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)也提出了要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。2014年財(cái)政部印發(fā)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)主體、服務(wù)事項(xiàng)與目錄管理、購(gòu)買(mǎi)方式和流程、預(yù)算和財(cái)務(wù)管理、績(jī)效監(jiān)管等作了全面規(guī)定。

       PPP模式的局限性。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年以來(lái)，全國(guó)PPP項(xiàng)目簽約率不足3成。主要原因在于：一是PPP項(xiàng)目的收益性難以保證，PPP項(xiàng)目以公益性為主，缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益，而捆綁的平衡收益主要來(lái)源于土地收益；二是PPP項(xiàng)目引入信托、基金等，融資成本高于開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行），不具備成本優(yōu)勢(shì)；三是PPP項(xiàng)目前期需要評(píng)估、審批等流程，程序繁瑣，周期長(zhǎng)，短期內(nèi)難以成為政府提供公共服務(wù)的主流模式，而運(yùn)用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式則可彌補(bǔ)這個(gè)不足。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資相關(guān)內(nèi)容

       融資流程。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式主要操作分為以下步驟：1.將相應(yīng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)目錄，如土地整治購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已經(jīng)納入市（區(qū)縣）政府采購(gòu)目錄；2.確定采購(gòu)主體，由市（區(qū)縣）政府自身或者委托財(cái)政部門(mén)（或國(guó)土、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)）作為土地整治政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的采購(gòu)主體；3.確定承接主體，采購(gòu)主體確定之后，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等招標(biāo)流程后確定土地整治項(xiàng)目承接主體；4.購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同簽署，采購(gòu)主體經(jīng)市（區(qū)縣）人民政府授權(quán)后，與承接主體簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，確定服務(wù)內(nèi)容、期限、資金來(lái)源等；5.評(píng)級(jí)授信，銀行根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告、土地整治方案以及借款人財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，確定貸款信用結(jié)構(gòu)、還款來(lái)源、金額、期限和利率等; 6.融資合同簽訂，銀行與承接主體簽訂項(xiàng)目融資合同；7.貸款發(fā)放和還本付息，按照合同約定條件發(fā)放首筆貸款，同時(shí)按照約定進(jìn)行貸款還本付息。

融資案例分析：南京市溧水區(qū)2015年農(nóng)業(yè)復(fù)墾整理項(xiàng)目（一期）

       1.土地整治項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模。溧水區(qū)2015年度土地整治項(xiàng)目（一期）項(xiàng)目共49個(gè)復(fù)墾地塊，總面積96.1592公頃。一期工程主要開(kāi)展房屋拆遷和土地整治兩大工程。項(xiàng)目竣工后，可以增加約95公頃耕地。本項(xiàng)目建成后復(fù)墾地塊將與周邊農(nóng)田形成連片農(nóng)地，可顯著提高全區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展水平。

       2.項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)情況。項(xiàng)目采購(gòu)主體為南京市國(guó)土資源局溧水分局，承接主體為南京溧水國(guó)資經(jīng)營(yíng)有限公司。項(xiàng)目總投資5.27億元，其中資本金1.27億元（占比24.2%），由財(cái)政資金注入。其他部分由開(kāi)發(fā)銀行融資款4億元，占比75.2%。融資還款來(lái)源于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同獲得的政府逐年財(cái)務(wù)服務(wù)的資金。

圖2 政府采購(gòu)模式關(guān)系結(jié)構(gòu)圖

       基本流程是：（1）開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放貸款；（2）承接主體將貸款用于土地整治項(xiàng)目；（3）承接主體與采購(gòu)主體之間簽訂土地整治項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同；（4）財(cái)政部門(mén)按照購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同按時(shí)支付購(gòu)買(mǎi)資金；（5）承接主體將財(cái)政部門(mén)提供的購(gòu)買(mǎi)資金支付開(kāi)發(fā)銀行本金和利息；（6）農(nóng)村土地整治完成后產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng),整體現(xiàn)金流覆蓋項(xiàng)目融資貸款。

開(kāi)發(fā)性金融的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的優(yōu)點(diǎn)

       提高了土地整治工作效率。土地整治融資程度從某種角度上決定著整治工作的效率。土地整治項(xiàng)目資金具有占用量大、前期一次性投入等特點(diǎn)，而以往農(nóng)村土地整治項(xiàng)目主要資金來(lái)源為財(cái)政資金，受制于資金短缺，使土地整治期限拉長(zhǎng)、工作效率降低。本案例南京市溧水區(qū)2015年度農(nóng)業(yè)復(fù)墾項(xiàng)目（一期）項(xiàng)目獲得國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行江蘇省分行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后，于次月實(shí)現(xiàn)了首筆2億元資金發(fā)放，充分保證了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金需求。

       貸款期限長(zhǎng)、利率低，平滑財(cái)務(wù)支出，緩解財(cái)政支出壓力。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目融資顯著特點(diǎn)之一是項(xiàng)目貸款多為中長(zhǎng)期貸款，期限較長(zhǎng)，而開(kāi)發(fā)性金融資本金來(lái)源主要為國(guó)家財(cái)政資金注入，因而同商業(yè)銀行貸款相比，開(kāi)發(fā)性金融購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式利率較低，本案例項(xiàng)目貸款期限12年，且融資貸款利率僅為同期基準(zhǔn)利率的5%，與商業(yè)銀行融資利率相比節(jié)約30%。按照合同約定，本案例第一年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金支出僅3100萬(wàn)元，這種長(zhǎng)期限、低利率的融資模式，緩解了地方政府財(cái)政購(gòu)買(mǎi)的支付壓力。

       融資不納入地方政府債務(wù)管理。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式還款來(lái)源于承接主體和購(gòu)買(mǎi)主體簽訂合同所獲得的政府逐年采購(gòu)資金，這項(xiàng)資金列入了財(cái)政中長(zhǎng)期支出計(jì)劃，屬于財(cái)政年度支出，不屬于財(cái)政負(fù)債，不會(huì)加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

       利于土地集約利用，較好地實(shí)現(xiàn)土地增值收益。土地整治項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益回收期長(zhǎng)，難以應(yīng)付集中還本付息的壓力，而通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后，還款資金逐年分?jǐn)偅梢詼p少地方政府突擊出讓土地以償還貸款的沖動(dòng)，更有利于地方政府合理安排土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

       規(guī)范資金使用。為降低風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)采取一些風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，較為常用的有要求項(xiàng)目融資貸款納入其資金賬戶，接受監(jiān)管等，這樣可以較好地確保土地整治資金能夠?qū)？顚Ｓ谩?

       開(kāi)發(fā)性金融的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式為農(nóng)村土地整治工作資金融資提供了新的思路。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，土地整治規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，所需要的資金也將增加，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式尤其是開(kāi)發(fā)性金融的長(zhǎng)期限、低成本的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式將大有可為。它不僅拓寬了融資渠道，降低融資成本，也為土地整治提供了更高效的資金支持。

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       原標(biāo)題：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)：土地整治融資新思路