9月7日，周日，甘肅省臨夏市國土資源局接到審計(jì)部門的通知，告知9月10日至25日將對臨夏市國有土地出讓金、用地審批程序等進(jìn)行審計(jì)。9月10日當(dāng)天，該市國土資源局的工作人員和往常一樣下鄉(xiāng)調(diào)研，和很多局里的領(lǐng)導(dǎo)干部一樣，他并不清楚審計(jì)人員是否已經(jīng)入駐。他們也不需要知道，在接到通知之后，他們唯一要做的就是等待、配合。

      在未來兩個(gè)月，像臨夏市這樣接受國家審計(jì)署（以下簡稱“審計(jì)署”）直接審計(jì)的縣級單位有700多個(gè)，另外，還有300多個(gè)地級市、2000多個(gè)縣級單位和4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可能被翻閱賬本，接受異地審計(jì)小組的審計(jì)。

      這是十幾年來中國第一次全國范圍的土地財(cái)政審計(jì)。

      此次審計(jì)由國務(wù)院牽頭，重點(diǎn)對2008年至2013年5年內(nèi)的國有土地出讓金（以下簡稱“土地出讓金”）收支、土地征收、儲備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法情況進(jìn)行審計(jì)，主要審計(jì)對象為市、縣兩級政府，審計(jì)范圍包括財(cái)政、國土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)系統(tǒng)。

      不同于過往的土地審計(jì)，此次審計(jì)范圍更廣，力度更大，涉及的層次更多、審計(jì)內(nèi)容更為具體。而且，此次審計(jì)工作是在特殊背景下的安排，帶著非常明晰的任務(wù)。

      審計(jì)署特約審計(jì)員王雍君透露，過去，國家沒有對土地財(cái)政進(jìn)行過如此嚴(yán)格的審計(jì)。他說，十幾年來，在土地財(cái)政領(lǐng)域存在很多問題，沒有得到系統(tǒng)的清理，甚至沒有對外披露。而此次審計(jì)就是為了查驗(yàn)一下這個(gè)家底是怎樣的，并且在反腐倡廉的新形勢下，查找挖掘出土地財(cái)政中存在的關(guān)鍵問題，懲治土地腐敗，為未來的全國土地財(cái)政管理制度改革提供支持。

      一位省國土部門工作人員透露，審計(jì)對象被要求提供的材料中包含土地出讓價(jià)格、土地出讓金收入明細(xì)、支出表、土地級別與基準(zhǔn)地價(jià)等。審計(jì)會牽涉到——“這塊地是什么價(jià)格，出讓金應(yīng)該是多少錢，當(dāng)前的價(jià)格有什么依據(jù)，什么領(lǐng)導(dǎo)審批的……”

審計(jì)署：精心部署的攻堅(jiān)戰(zhàn)

      8月12日，葉青參與了全國審計(jì)系統(tǒng)的電視會議，這個(gè)會議也被稱為“全國土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)視頻培訓(xùn)班”。

      這是一個(gè)電視視頻會議，為期兩天，全程對外保密。全國省級以上審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員參與了這次培訓(xùn)。作為審計(jì)署特聘的12個(gè)特約審計(jì)員之一，湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青被安排在武漢特派辦約50人的會議組。武漢總共有兩個(gè)會議組。另一個(gè)會議組由湖北審計(jì)廳的審計(jì)人員組成。

      北京的會議為現(xiàn)場會，在會場，國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義和總審計(jì)師陳塵肇分別做了動員和2014年土地財(cái)政審計(jì)的工作布置，而各地方通過視頻會議參會。據(jù)葉青介紹，“培訓(xùn)主要強(qiáng)調(diào)了審計(jì)的意義，講解了審計(jì)的流程、組織結(jié)構(gòu)和審計(jì)重點(diǎn)”。

      會議后的8月15日，審計(jì)署正式下達(dá)了2014年土地財(cái)政審計(jì)的任務(wù)。據(jù)葉青介紹，此次審計(jì)規(guī)模不會比去年全國政府債務(wù)審計(jì)的規(guī)模小多少，幾乎會調(diào)動審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)的所有力量。

      這次審計(jì)為期兩個(gè)月。審計(jì)署做了非常周密的審計(jì)方案，包括每個(gè)縣市誰來負(fù)責(zé)，派出哪個(gè)小分隊(duì)，每天的任務(wù)是什么。各個(gè)小組每天都要完成所安排的任務(wù)。

      審計(jì)隊(duì)伍由審計(jì)署和地方審計(jì)部門人員構(gòu)成。為了保證審計(jì)的質(zhì)量，每個(gè)審計(jì)小組都有審計(jì)署的工作人員。按照分工，審計(jì)署直接審計(jì)700多個(gè)縣級單位，其余縣市由地方審計(jì)部門負(fù)責(zé)。地方省審計(jì)廳的工作人員會有一大半下到市縣，包括廳里領(lǐng)導(dǎo)。

      審計(jì)方式采用省內(nèi)交叉審計(jì)。比如，某地級市由省審計(jì)廳負(fù)責(zé)，由廳里的處長帶隊(duì)，抽調(diào)其他地市審計(jì)部門的工作人員組成審計(jì)小組。而且，特派辦本身也是交叉的，比如武漢特派辦就不能審計(jì)湖北省。

      審計(jì)工作本身帶有保密性，而此次審計(jì)更為嚴(yán)格。8月底時(shí)，審計(jì)署已經(jīng)入駐到一些縣市國土局，但對于審計(jì)署何時(shí)入駐的，審計(jì)的具體內(nèi)容、日程，一些地方國土局的副局長都不清楚。對于被審計(jì)單位而言，他們所能做的事就是——“配合，只能配合。”葉青表示。

      如甘肅省對各個(gè)地市縣級單位進(jìn)行分批審計(jì)，甘肅省白銀市在第一批沒有抽中。白銀市國土局地礦服務(wù)中心的一位負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，第一批不審并不代表不審，審計(jì)部門已經(jīng)通知，此次為全國性審計(jì)，審計(jì)對象要全覆蓋，為此，他們必須提前做好準(zhǔn)備。根據(jù)白銀市國土局的安排，各個(gè)科室都要提前準(zhǔn)備相關(guān)材料，特別是土地和礦業(yè)的出讓金、出讓手續(xù)等相關(guān)材料。而為了應(yīng)對此次審計(jì)，各個(gè)部門提前開始自己檢查土地、礦產(chǎn)出讓過程中是否有不規(guī)范的地方。

      而天水市是甘肅省第一輪被抽中的被審計(jì)對象。在審計(jì)過程中，天水市國土局專門設(shè)立了對接小組，由經(jīng)辦人對接審計(jì)小組的工作。各個(gè)部門提交審計(jì)員所需要的材料由審計(jì)員翻閱，如果在審計(jì)過程中審計(jì)人員有疑問，則會叫來相關(guān)科室的負(fù)責(zé)人予以解釋。

      對于審計(jì)組的來臨，各地反應(yīng)不一。湖北一位市級國土資源局負(fù)責(zé)人就表現(xiàn)得非常輕松，他說自己所在的市是一個(gè)年輕的地級市，在土地審批、出讓上一直抓得很嚴(yán)，過程很清晰，因而不會有什么問題。而更多官員則選擇回避這個(gè)問題。

      按照審計(jì)的規(guī)程，一般在審計(jì)組入駐前，審計(jì)部門會發(fā)給被審計(jì)對象一個(gè)告知書，并通知地方黨委。“和以往大多數(shù)審計(jì)一樣，這次審計(jì)事先有比較嚴(yán)格的審計(jì)計(jì)劃，規(guī)定了審計(jì)的對象、內(nèi)容和范圍，而這些信息會提前告知被審計(jì)對象”，王雍君說。但是，這并不意味著給被審計(jì)對象留有準(zhǔn)備或可以隱瞞的空間。葉青笑談，“他告訴你要開始審計(jì)了，那他隨時(shí)就可以開始了，你說他什么時(shí)候開始呢？”對于自查自糾，葉青認(rèn)為，一般來講，自己能查出的問題很有限，因?yàn)楸粚徲?jì)對象往往認(rèn)為自己是沒有問題的，但自查自糾涉及到一個(gè)主動糾錯(cuò)的態(tài)度問題。

      據(jù)公開信息，此次審計(jì)工作將在10月31日結(jié)束，審計(jì)結(jié)果可能在今年12月或明年1月向社會公布。

重點(diǎn)：審計(jì)土地出讓價(jià)格

      對于此次全國范圍的審計(jì)，地方國土相關(guān)部門并不清楚審計(jì)背后的重點(diǎn)，這也是審計(jì)方案中最為保密的內(nèi)容之一。

      9月10日，臨夏市國土局的聯(lián)絡(luò)員正在等待審計(jì)小組的隨時(shí)入駐。在4天前發(fā)來的告知書中，此次土地審計(jì)的內(nèi)容將包括土地出讓金、土地項(xiàng)目用地手續(xù)等。據(jù)一位省級國土資源部門的人員介紹，在此次審計(jì)中，該省需要為審計(jì)部門準(zhǔn)備土地出讓金等十幾項(xiàng)相關(guān)資料。在土地出讓金方面，需準(zhǔn)備土地出讓金收入明細(xì)、支出表、土地級別與基準(zhǔn)地價(jià)、土地使用權(quán)證發(fā)放及融資情況等。

      “審的過程不能對外說，這是他們的紀(jì)律。所有的審計(jì)計(jì)劃、步驟，都是他們做完才能說”，葉青透露。而且，各個(gè)省不單獨(dú)發(fā)布審計(jì)報(bào)告，也不會將審計(jì)結(jié)果向上級報(bào)告。今年6月已完成審計(jì)的湖南、遼寧兩試點(diǎn)省份的審計(jì)結(jié)果目前也未對外公布。

      在審計(jì)范圍上，除了國土部門，此次審計(jì)還涉及到財(cái)政、發(fā)改、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等系統(tǒng)。“財(cái)政管錢”，涉及土地出讓金的收支；“住建管房地產(chǎn)”，涉及到房地產(chǎn)項(xiàng)目的審批是否合規(guī)；而發(fā)改涉及到土地項(xiàng)目的立項(xiàng)。而據(jù)媒體報(bào)道，規(guī)劃部門也會有配合，“審查土地在出讓中是否與規(guī)劃容積率一致”。

      這是一個(gè)圍繞土地審計(jì)的系統(tǒng)工程，審計(jì)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了土地本身，而是牽涉到有關(guān)土地的一系列審批、交易問題。

      葉青向記者透露，此次審計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)會是土地價(jià)格。

      “審計(jì)會涉及這塊地的實(shí)際出讓價(jià)格，原本是什么價(jià)格，值多少錢，什么領(lǐng)導(dǎo)審批的……”他說。在過去十幾年的地方土地出讓中，受各種因素的影響，土地價(jià)格參差不齊，甚至出現(xiàn)零地價(jià)。一般來講，不同的土地?fù)碛胁煌牡燃壓突鶞?zhǔn)地價(jià)，但在過去，地方有很多土地被莫名回避了招投標(biāo)程序，最后被協(xié)議出讓，或是在招投標(biāo)本身的暗箱操作，成交地價(jià)與實(shí)際價(jià)值不符。

      這背后“是賣高了還是賣低了，誰來決定的，后面有沒有什么問題”這些一直不被政府和公眾掌握。葉青表示，而這次將會全部查清。

      這個(gè)操作本身并不難。葉青表示，對于土地的價(jià)格，不同城市、地區(qū)都會有一個(gè)大概的標(biāo)準(zhǔn)，如果實(shí)際出讓價(jià)格高得很離譜，或者低得很離譜，還是很容易被發(fā)現(xiàn)的。

      土地交易特別是土地價(jià)格背后隱藏著錢權(quán)交易等巨大腐敗空間，揪住這條尾巴，可能帶出一窩老鼠。在2007年和2009年的土地審計(jì)中，相關(guān)問題已經(jīng)暴露。    

      2007年審計(jì)署對11個(gè)市和28個(gè)縣2004年至2006年國有土地出讓金進(jìn)行了審計(jì)，審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，在11個(gè)城市中，天津、長沙等9個(gè)城市違規(guī)減免、變相減免出讓金47.88億元，占9城市出讓金征收額的2.17%。其中，以先征后返、為用地單位繳納出讓金以及降低地價(jià)出讓等方式變相減免出讓金25.34億元，占52.92%。個(gè)別城市還為招商引資向企業(yè)“零地價(jià)”出讓工業(yè)用地。

      2009年，審計(jì)署抽查了河北、遼寧等11個(gè)省區(qū)中40個(gè)地市州在2007年至2008年征收、管理、使用土地專項(xiàng)資金的情況。審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，有11個(gè)市以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業(yè)改制”等方式變相減免土地出讓收入19.61億元；有3個(gè)市以低于基準(zhǔn)地價(jià)70%的價(jià)格等方式出讓土地177宗0.8萬畝。按照國家規(guī)定，基準(zhǔn)地價(jià)原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。但截至2009年6月底，有5個(gè)市已超過3年未更新，其中3個(gè)市的土地市場價(jià)比其適用的基準(zhǔn)地價(jià)高出了1倍以上。

      前兩次土地審計(jì)只是對部分省市的土地出讓金整體情況進(jìn)行了解，并沒有查處具體問題。葉青表示，此次審計(jì)可能要見人、見錢、見事，值得關(guān)注。“土地價(jià)格，這是最敏感的問題之一”，王雍君說。

問題：土地背后可能的腐敗

      審計(jì)署的能量有目共睹。葉青說，“不要小看他們的戰(zhàn)斗力，我想不會有什么問題是審不出來的”。

      葉青任職了20年的湖北省審計(jì)廳特約審計(jì)員，并在去年成為國家審計(jì)署特約審計(jì)員。在20多年的工作經(jīng)歷中，他感覺到，審計(jì)工作的科技含量越來越高，審計(jì)的手段和能力也越來越強(qiáng)。“審計(jì)署正在推行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)”，葉青說。這是審計(jì)署內(nèi)部一個(gè)交流的平臺。

      當(dāng)各地審計(jì)員在工作中碰到問題，通過平臺可以隨時(shí)在線交流，而在全國范圍內(nèi)，審計(jì)人員很容易在類似的問題中找到共性，并發(fā)現(xiàn)一些漏洞。通過這種聯(lián)網(wǎng)的方式，不斷完善經(jīng)驗(yàn)，并且將經(jīng)驗(yàn)迅速推廣。

      國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價(jià)款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計(jì)達(dá)19.4萬多億元。在這個(gè)龐大的土地財(cái)政背后，信息不透明，且監(jiān)管存有漏洞，這讓土地財(cái)政成為滋生腐敗的土壤。而根據(jù)此前中央巡視組的反饋情況和各地方的整改通報(bào)，在前三輪被巡視的省份中，眾多省份被發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)的腐敗，占比達(dá)95%。

      “審計(jì)署是帶著許多線索和數(shù)據(jù)下來審的，是有針對性的”，一位地方審計(jì)人員透露。王雍君也承認(rèn)，這次審計(jì)工作有一套嚴(yán)密的程序和規(guī)程，這套程序和規(guī)程比較有利于審計(jì)人員去發(fā)現(xiàn)各種腐敗的蛛絲馬跡。

      總結(jié)土地腐敗的路徑，王雍君說主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一、在土地招拍掛過程中可能出現(xiàn)違規(guī)操作；第二，在土地出讓金本身的使用上存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。很多地方長期沒有將土地出讓金納入預(yù)算管理，在使用上過度隨意。“土地出讓金本身有多個(gè)不同的流向，這背后存在很大的操作空間”。2007年的土地審計(jì)結(jié)果顯示，一些城市的土地儲備機(jī)構(gòu)通過貸款形式將巨額土地出讓金用于股權(quán)投資、出借等。而按照法律法規(guī)，土地出讓金必須用于征地拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、支農(nóng)等特定用途。

      “審計(jì)本身就是一個(gè)反腐的利劍”，而此次土地審計(jì)將為土地反腐提供線索。葉青說，有的地方領(lǐng)導(dǎo)很擔(dān)心會在這次審計(jì)中出問題，其實(shí)，“也沒有必要過度擔(dān)心，當(dāng)審計(jì)部門真正查到你頭上時(shí)，你說清楚是怎么回事就行了”。