最近，溫州商品房土地使用權(quán)期滿高額續(xù)費(fèi)事件引起了熱烈爭(zhēng)論。該事件是住房用地制度漸近式改革之法規(guī)銜接不到位的反映，它顯現(xiàn)了我國(guó)住房供應(yīng)體系與政府住房制度目標(biāo)的沖突。從法規(guī)銜接的連續(xù)性來(lái)看，《物權(quán)法》理應(yīng)在商品房使用權(quán)期限屆滿后明確規(guī)定符合實(shí)際的用地續(xù)期價(jià)格和方式，但按現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)收取土地出讓金的法律法規(guī)，商品房用地出讓期限屆滿后，需遞延繳納下一出讓期70年的土地出讓金。顯然，按現(xiàn)有商品房市場(chǎng)價(jià)格比例來(lái)續(xù)繳土地出讓金，房產(chǎn)所有者是難以承受的。值得關(guān)注的是：我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)商品房仍是家庭的主要資產(chǎn)，如何確定用地使用權(quán)續(xù)期的價(jià)格和方式，是現(xiàn)存體制亟須設(shè)法解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題，需要重構(gòu)住房供應(yīng)體系框架，從頂層設(shè)計(jì)的層面統(tǒng)籌考慮。

1.批租制下土地使用權(quán)價(jià)值隨出讓剩余年限遞減、到期限屆滿為零的事實(shí)，導(dǎo)致商品房資產(chǎn)價(jià)值在出讓期限內(nèi)逐漸貶值，但房地產(chǎn)價(jià)格上漲會(huì)使市場(chǎng)淡化這種貶值

在土地所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一的情況下，房地產(chǎn)價(jià)值由土地資產(chǎn)和房產(chǎn)資產(chǎn)兩部分構(gòu)成。土地資產(chǎn)價(jià)值隨時(shí)間推移持續(xù)增加，是具有顯著增值特性的金融資產(chǎn)；房產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)值隨時(shí)間推移持續(xù)貶值，是具有壽命期限的物理資產(chǎn)。無(wú)論是從理論還是從現(xiàn)實(shí)來(lái)考量，房地產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)值變動(dòng)均取決于土地資產(chǎn)價(jià)值增值與房產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)值貶值的速度比率。在商品房用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地批租制度下，商品房資產(chǎn)中所包含的土地資產(chǎn)使用權(quán)不超過(guò)70年，這種景況會(huì)致使居民家庭擁有的商品房資產(chǎn)價(jià)值不可避免地要小于土地資產(chǎn)和房產(chǎn)資產(chǎn)的內(nèi)在價(jià)值，并且會(huì)隨著土地出讓剩余年限的減少而逐年遞減。以房產(chǎn)價(jià)值的變動(dòng)數(shù)值而言，若房產(chǎn)的物理壽命為70年，則土地使用權(quán)出讓期限屆滿70年后，商品房資產(chǎn)價(jià)值趨于零。

不過(guò)，從經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)來(lái)考察商品房資產(chǎn)價(jià)值，盡管土地使用權(quán)價(jià)值總體上呈下降趨勢(shì)并在出讓期限屆滿時(shí)為零，但在土地出讓期內(nèi)通常會(huì)經(jīng)歷若干因經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)所導(dǎo)致的房地產(chǎn)行業(yè)周期，這個(gè)周期會(huì)在一定程度上熨平商品房資產(chǎn)價(jià)格的波動(dòng)。具體地說(shuō)，單宗土地使用權(quán)價(jià)值在總體呈下降趨勢(shì)的同時(shí)，也有可能隨經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)而出現(xiàn)階段性波動(dòng)，從而使商品房資產(chǎn)價(jià)格并不總是呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。例如，1998年我國(guó)住房制度改革以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)房地產(chǎn)物業(yè)的需求，基礎(chǔ)設(shè)施投資增加、提升了房地產(chǎn)物業(yè)的效用，城市化進(jìn)程加快刺激了房地產(chǎn)有效需求，這些因素致使新增商品房用地使用權(quán)的出讓價(jià)格不斷上漲，不僅刺激了新增商品房市場(chǎng)價(jià)格的上漲，也刺激了土地出讓剩余年限逐年減少的存量商品房?jī)r(jià)格的持續(xù)上漲，于是，市場(chǎng)普遍淡化了商品房?jī)r(jià)值在出讓期的貶值。

2.房地產(chǎn)兼具消費(fèi)品和投資品兩種屬性，但在土地批租制度下，商品房資產(chǎn)價(jià)格與其居住物業(yè)價(jià)值存在著嚴(yán)重背離

眾所周知，房地產(chǎn)同時(shí)具有生活場(chǎng)所、生產(chǎn)資料和金融資產(chǎn)等屬性，這些屬性集中體現(xiàn)在房地產(chǎn)空間上。也就是說(shuō)，房地產(chǎn)空間構(gòu)成居民生活和廠商經(jīng)營(yíng)的不可或缺的要素。居民對(duì)房地產(chǎn)空間的需求，取決于家庭收入水平和占有居住空間相對(duì)成本的大??；廠商對(duì)房地產(chǎn)空間的需求，取決于產(chǎn)出水平和使用空間的相對(duì)成本。居民或廠商作為租賃者，要支付使用該空間的承租租金；居民或廠商作為所有者，要支付與該空間所有權(quán)相聯(lián)系的資金成本（虛擬租金）。另一方面，商品房的資產(chǎn)價(jià)格構(gòu)成還包括土地使用權(quán)重置成本和建筑物重置成本；建筑物重置成本由建筑材料成本和人工成本構(gòu)成，其在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，土地使用權(quán)重置成本則會(huì)隨土地出讓市場(chǎng)即期交易價(jià)格的變化而變化。因此，商品房資產(chǎn)價(jià)格通常會(huì)隨土地使用權(quán)出讓價(jià)格的上漲而上漲。

商品房資產(chǎn)價(jià)值有兩個(gè)確定的基點(diǎn)，一是租賃市場(chǎng)上以承租租金水平確定的居住物業(yè)價(jià)值，一是既定土地供應(yīng)水平下商品房重置成本所決定的資產(chǎn)價(jià)格。政府調(diào)控住房市場(chǎng)的宏觀價(jià)值目標(biāo)，理應(yīng)是房地產(chǎn)消費(fèi)屬性所決定的承租租金與房地產(chǎn)資產(chǎn)屬性所決定的虛擬租金的大體均衡，即商品房的居住物業(yè)價(jià)值與資產(chǎn)價(jià)格的偏差不大。我國(guó)商品房用地一次性收取70年土地出讓金（部分城市在改革初期有出讓期限小于70年的情況），房地產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)格中包含了70年土地使用權(quán)的租金價(jià)格，這便造成房地產(chǎn)資產(chǎn)與居住物業(yè)具有不同的市場(chǎng)價(jià)值格局。其實(shí)，居住物業(yè)價(jià)值是由房地產(chǎn)使用空間決定的，這種使用空間天然合理的價(jià)值衡量單位是年份，換言之，居住物業(yè)價(jià)值應(yīng)該以年為單位進(jìn)行衡量。但是，按年計(jì)算的居住物業(yè)價(jià)值只含有1年的土地使用權(quán)租金，它是使用居住物業(yè)成本的一部分；當(dāng)房地產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)格中含有了70年的土地使用權(quán)租金，土地資產(chǎn)便有了期權(quán)性質(zhì)，這與按年計(jì)算的居住物業(yè)價(jià)值存在著較大的差異，從而使房地產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)格背離了居住物業(yè)價(jià)值。

以上情況表明，我國(guó)房地產(chǎn)投資實(shí)際上可以分解為兩個(gè)部分：一是對(duì)房地產(chǎn)居住物業(yè)價(jià)值的投資；一是對(duì)土地使用權(quán)價(jià)值的投資。事實(shí)上，房地產(chǎn)的消費(fèi)性需求與投資性需求存在差別，這種差別體現(xiàn)在商品房、限價(jià)房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、城中村民居在消費(fèi)性需求層面上可以相互替代，但對(duì)房地產(chǎn)資產(chǎn)尤其是對(duì)土地使用權(quán)的投資性需求，其投資效用則不具有替代性。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)商品房的需求，是消費(fèi)性需求與投資性需求的混合，并且對(duì)土地使用權(quán)的投資性需求有愈演愈烈之勢(shì)。正是這種持續(xù)而龐大的土地使用權(quán)的投資性需求，推動(dòng)著商品房資產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)上漲，使商品房資產(chǎn)價(jià)格越來(lái)越背離居住物業(yè)價(jià)值。在筆者看來(lái)，商品房市場(chǎng)這種消費(fèi)功能讓位于投資功能，從而造成住房民生問(wèn)題嚴(yán)重和住房資源極大浪費(fèi)的局面，在很大程度和范圍內(nèi)與現(xiàn)行的有關(guān)制度安排相關(guān)。

3.住房用地體制的二元化引致住房?jī)r(jià)值體系的多元化，會(huì)增加社會(huì)治理的成本

我國(guó)住房用地的二元體制具體反映在不同性質(zhì)的住房用地制度上。經(jīng)濟(jì)適用房用地是采取無(wú)償行政劃撥方式，但限制產(chǎn)權(quán)和不允許其進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓?zhuān)簧唐贩坑玫厥遣扇∈袌?chǎng)出讓方式，賦予完全產(chǎn)權(quán)和允許其進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓。撇開(kāi)居住功能，這兩類(lèi)性質(zhì)住房在資產(chǎn)價(jià)值增值方面大相徑庭。住房資產(chǎn)價(jià)值具有投資增值功能的前提條件，是必須包含一定期限土地使用權(quán)且可自由轉(zhuǎn)讓。于是，那些擁有非出讓用地性質(zhì)房產(chǎn)的所有者，會(huì)爭(zhēng)相轉(zhuǎn)換房產(chǎn)的土地性質(zhì)，向社會(huì)或政府索取土地增值收益，由此引發(fā)制度和管理難題。例如，經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)交一定金額土地出讓金后就能按商品房性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)灾两?jīng)濟(jì)適用房無(wú)法建立正常退出機(jī)制以解決更多困難群體住房問(wèn)題；再例如，拆遷房不論使用年限，不論是否繳納過(guò)土地出讓金，均要求按同地段新建商品房?jī)r(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償；城中村民居和小產(chǎn)權(quán)房擁有者，因農(nóng)戶身份而被排除在住房市場(chǎng)之外。所有這些問(wèn)題既帶來(lái)管理難題，造成住房資源的閑置和浪費(fèi)，其中又一定程度上包含著不公平不合理性。

住房用地二元體制催生了不同利益群體的利益訴求。針對(duì)土地使用權(quán)期限屆滿，政府主管部門(mén)對(duì)房產(chǎn)持有者繼續(xù)征收土地出讓金，是法規(guī)不清晰下的政府利益最大化的理性行為。近日浙江溫州出現(xiàn)土地使用權(quán)期限屆滿須繳納土地高額續(xù)費(fèi)政策，引起熱烈討論；類(lèi)似的政府行為還有2011年1月上海、重慶實(shí)行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)。該稅種以應(yīng)稅商品房的市場(chǎng)交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)，使得城市居民家庭擁有的商品房?jī)?nèi)在資產(chǎn)價(jià)值逐年貶值的同時(shí)卻不斷增加持有成本。2013年中央政府加快了房地產(chǎn)稅的立法和推進(jìn)過(guò)程，如果繼續(xù)沿用房產(chǎn)稅試點(diǎn)的計(jì)稅辦法，忽視商品房資產(chǎn)價(jià)值中逐年貶值的土地使用權(quán)問(wèn)題，那么，商品房交易價(jià)格與其資產(chǎn)價(jià)值之間的背離趨勢(shì)將更趨明顯。

政府的社會(huì)責(zé)任是保證居民家庭住房能實(shí)現(xiàn)基本的自住性需求。這種居住空間需求是消費(fèi)屬性決定的居住物業(yè)需求，但在目前經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房等保障性住房供應(yīng)嚴(yán)重不足的情況下，只能通過(guò)商品房市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一需求。鑒于商品房土地使用權(quán)法規(guī)容易催生房地產(chǎn)的投資性需求和推動(dòng)商品房?jī)r(jià)格上漲，筆者認(rèn)為有必要重構(gòu)住房供應(yīng)體系，將投資性土地資產(chǎn)從消費(fèi)性房地產(chǎn)中分離出來(lái)。

4.重構(gòu)住房供應(yīng)體系的若干設(shè)想

一是對(duì)商品房出讓用地實(shí)施年租制，讓年租制與批租制并存，并逐漸過(guò)渡到單一年租制。

我國(guó)《房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》并無(wú)一次性收取商品房70年土地出讓金的規(guī)定，因此，按年征收土地出讓金的年租制不違背相關(guān)的法律法規(guī)。要讓年租制與批租制并存，并逐漸過(guò)渡到單一年租制，只需對(duì)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）中70年使用權(quán)居住用地出讓金征收方式條款進(jìn)行修改，增加“可按年征收”之法規(guī)，便可實(shí)現(xiàn)土地出讓制度的創(chuàng)新。與批租制相比，年租制不僅可以大幅度降低商品房的土地成本及相應(yīng)的財(cái)務(wù)成本，而且可以因其不包含出讓剩余年限的土地使用權(quán)價(jià)值，從而消除土地使用權(quán)的實(shí)物期權(quán)價(jià)值，大大減弱商品房資產(chǎn)的投資屬性，更多體現(xiàn)商品房的居住消費(fèi)功能，從根本上消除經(jīng)濟(jì)基本面引發(fā)的商品房資產(chǎn)價(jià)格與居住物業(yè)價(jià)值有可能出現(xiàn)的嚴(yán)重背離。

二是重塑住房供應(yīng)體系的結(jié)構(gòu)，將公共租賃房和經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)為年租制商品房。

我國(guó)目前的住房用地供應(yīng)體系，是商品房（出讓用地）和保障房（劃撥土地）并存的二元供應(yīng)體制，商品房?jī)r(jià)格中含有70年土地使用權(quán)的租金成本?？梢灶A(yù)見(jiàn)，年租制商品房的低土地成本必然會(huì)對(duì)批租制商品房的高土地成本形成沖擊。為穩(wěn)定現(xiàn)有住房?jī)r(jià)值體系和金融體系安全，可考慮讓年租制商品房先進(jìn)入保障性住房市場(chǎng)。具體做法是，讓公共租賃房用地實(shí)行年租制出讓方式，賦予公共租賃房與商品房相同的產(chǎn)權(quán)，改變地方政府用財(cái)政資金建設(shè)保障性住房的做法，吸引社會(huì)資金在該領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，政府可將存量經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)為年租制商品房，以市場(chǎng)方式解決經(jīng)濟(jì)適用房退出難及保障效率低等問(wèn)題。從房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行來(lái)考察，住房市場(chǎng)供應(yīng)體系結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)向年租制商品房，可以抑制批租制商品房?jī)r(jià)格的非理性上漲，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)向以居住消費(fèi)為目的的住房市場(chǎng)回歸。如果地方政府以擴(kuò)大建設(shè)保障性住房的財(cái)政資金來(lái)配合年租制商品房的全面實(shí)施，全社會(huì)居民家庭的住房福利水平將會(huì)有明顯提高。

三是以年租制商品房資產(chǎn)價(jià)值為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅和制訂《物權(quán)法》條例。

從我國(guó)房產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)來(lái)看，上海、重慶等城市以應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格為基準(zhǔn)的評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)來(lái)征收房產(chǎn)稅，實(shí)際是以未來(lái)一定期限的國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)值來(lái)征收財(cái)產(chǎn)稅。雖然居民家庭持有的這部分土地使用權(quán)價(jià)值到期限屆滿時(shí)自然歸零，但也必須為持有過(guò)程中暫時(shí)出現(xiàn)并最后歸零的土地使用權(quán)增值交納稅金。與有失公平的批租制相比，由于年租制下商品房資產(chǎn)的土地使用權(quán)伴隨房產(chǎn)的物理形態(tài)而存在，在房產(chǎn)存續(xù)期間不會(huì)因期限制約而貶值，其價(jià)值是當(dāng)年土地使用租金和收益代價(jià)，在逐年評(píng)估中包含上年土地資產(chǎn)增值部分，在最大化國(guó)有土地租金收益的同時(shí)，減少了居民家庭持有土地使用權(quán)的成本。因此，以年租制商品房資產(chǎn)價(jià)值為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅更具法理基礎(chǔ)。

必須看到，任何針對(duì)商品房市場(chǎng)的政策設(shè)計(jì)和調(diào)控舉措，如果不能減少商品房開(kāi)發(fā)、交易、持有各環(huán)節(jié)的交易成本，便不能有效降低房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格與價(jià)值背離的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于年租制與批租制的并存與銜接問(wèn)題，可考慮在制訂《物權(quán)法》實(shí)施條例時(shí)，規(guī)定批租制商品房在土地出讓期限屆滿時(shí)自動(dòng)轉(zhuǎn)為年租制。假如幾年前《物權(quán)法》就有這樣的條例，溫州20年出讓土地使用權(quán)到期的商品房就可自動(dòng)轉(zhuǎn)為年租制商品房，也就避免了不必要的風(fēng)波?？傊?a href="http://m.026water.cn/tools/policy/26989/detail">物權(quán)法》增添以上法規(guī)條例，既可以明確土地使用權(quán)續(xù)期價(jià)格與解決方式，穩(wěn)定現(xiàn)有商品房未來(lái)的價(jià)值預(yù)期，又可以解決居民家庭在商品房出讓土地到期時(shí)難以承擔(dān)包含70年土地資產(chǎn)價(jià)值增益部分在內(nèi)的新一輪國(guó)有土地使用權(quán)的出讓金問(wèn)題。這是我們重構(gòu)住房供應(yīng)體系需要重點(diǎn)關(guān)注和解決的問(wèn)題。

誠(chéng)然，重構(gòu)我國(guó)住房供應(yīng)體系是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程，但中國(guó)住房市場(chǎng)向滿足消費(fèi)性需求的回歸，應(yīng)該是政府政策制定、制度設(shè)計(jì)和宏觀調(diào)控的基本理念，只有堅(jiān)持這樣的理念，才能重構(gòu)出穩(wěn)定房地產(chǎn)供求均衡的住房供應(yīng)體系。