4月16日,浙江溫州部分市民住宅土地使用權(quán)到期需支付高額費(fèi)用續(xù)期的遭遇,被媒體廣泛報(bào)道,引起社會(huì)各界高度關(guān)注。

       4月20日,國土資源部與浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組,赴溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期延長問題。

       實(shí)際上,房屋土地實(shí)際使用年限低于70年并提前“撞限”的現(xiàn)象,溫州并非個(gè)案。深圳、青島、重慶等地也出現(xiàn)過類似情況。溫州事件,將土地使用權(quán)續(xù)期無法可依的問題在成為各地普遍現(xiàn)象之前暴露出來,為充分討論“如何續(xù)期”留出了時(shí)間。土地使用權(quán)期限屆滿該如何續(xù)期,這個(gè)問題至關(guān)重要且無可回避。本報(bào)記者就此采訪了多位專家學(xué)者。

       是物權(quán)法問題也是憲法問題

       多個(gè)基層國土管理部門在接受媒體采訪時(shí)都提到法律規(guī)定不明確,法規(guī)之間有沖突。

       記者發(fā)現(xiàn),對(duì)土地使用權(quán)期限屆滿問題作出規(guī)定的法律法規(guī)有四部:1990年施行的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例、1999年施行的土地管理法、1995年施行并于2007年8月30日修改的城市房地產(chǎn)管理法,以及2007年10月1日施行的物權(quán)法。

       前三部規(guī)定相近,如城市房地產(chǎn)管理法第22條規(guī)定,“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期,除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?！薄巴恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,土地使用權(quán)由國家無償收回?！倍?a href="http://m.026water.cn/tools/policy/26989/detail">物權(quán)法149條則規(guī)定,“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期”。

       中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新教授認(rèn)為,城市房地產(chǎn)管理法第22條實(shí)際上是違反物權(quán)法第149條規(guī)定的。兩法相沖突時(shí),需分析法律效力層級(jí)。按照新法優(yōu)于舊法的適用原則,應(yīng)適用物權(quán)法。而且,城市房地產(chǎn)管理法是由全國人大常委會(huì)通過的一般法律,物權(quán)法則是由全國人民代表大會(huì)通過的基本法律。物權(quán)法效力要優(yōu)先于城市房地產(chǎn)管理法。

       “考慮到物權(quán)法是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的特別法,在居民最重要的財(cái)產(chǎn)即不動(dòng)產(chǎn)的保護(hù)議題上相對(duì)權(quán)威,故應(yīng)該適用物權(quán)法?！鄙虾＝鹑谂c法律研究院研究員聶日明說。

       “如果地方政府按照城市房地產(chǎn)管理法第22條來收費(fèi),也不能說他違法了,因此,有必要由全國人大或者常委作一個(gè)法律效力的說明,明確下來?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉凱湘建議。

       中國政法大學(xué)終身教授江平認(rèn)為,“法律適用解釋問題已經(jīng)迫在眉睫,統(tǒng)一作出法律解釋非常必要?！?

       “地方政府任意解釋物權(quán)法第149條第一款的含義,并制定規(guī)則,試圖在土地使用權(quán)期限屆滿時(shí)再次收取土地出讓金,這樣做明顯違法。根據(jù)立法法第80條和第82條對(duì)立法權(quán)限的規(guī)定,凡涉及限制公民基本權(quán)利的法律,必須由全國人大制定,國務(wù)院、地方人大、地方政府和具體職能部門都無權(quán)就此自己立法,擅作規(guī)定。”中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠說。

       “實(shí)際上,通過立法解釋彌補(bǔ)物權(quán)法漏洞的做法對(duì)于解決土地使用權(quán)相關(guān)問題,可能層級(jí)不夠,不具有根本性,應(yīng)該從憲法層面上解決。”華南理工大學(xué)法學(xué)院教授夏正林說,憲法第10條只對(duì)土地所有權(quán)作出了規(guī)定,沒有對(duì)土地使用權(quán)如何行使、要不要設(shè)置期限、使用土地要不要收費(fèi)作出規(guī)定。所以,土地使用權(quán)問題首先是一個(gè)憲法問題,需要先從憲法層面作出規(guī)定,修改或者解釋憲法。

       寫入“自動(dòng)續(xù)期”的立法背景

       多位專家仍試圖從物權(quán)法當(dāng)年制定時(shí)的情景中,來探尋“自動(dòng)續(xù)期”的立法原意。

       參與物權(quán)法起草工作的孫憲忠說:“當(dāng)時(shí),確實(shí)有觀點(diǎn)認(rèn)為土地是國家的,期滿收回很正常,要繼續(xù)適用必須繳納土地出讓金。但是,這樣做不符合社會(huì)主義國家土地所有權(quán)建立的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ),最后的立法也沒有采納?！?

       全國人大常委會(huì)法工委原民法室主任姚紅說,關(guān)于土地使用權(quán)到期以后續(xù)期的問題,涉及到房地關(guān)系。當(dāng)時(shí)土地管理法規(guī)定了“期滿權(quán)前一年可以續(xù)期,除了公共利益以外原則上都應(yīng)該允許”,因此最早149條草案就作了同樣規(guī)定。提交到常委會(huì)審議時(shí),有委員提出,如果這樣規(guī)定,會(huì)讓成千上萬的老百姓排隊(duì)續(xù)期,應(yīng)當(dāng)有一個(gè)更便民更有效率的辦法。所以后來149條就規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”。當(dāng)時(shí)也提出了續(xù)期是否有償?shù)膯栴},因問題復(fù)雜,關(guān)系到人民群眾切身利益,當(dāng)時(shí)的意見是,需要慎重對(duì)待,留待將來根據(jù)實(shí)際情況再研究確定。

       全國人大常委會(huì)法工委民法室巡視員扈紀(jì)華說,“物權(quán)法制定時(shí),其立法指導(dǎo)思想和立法目的,就是‘有恒產(chǎn)者有恒心’,讓老百姓能夠安居樂業(yè)。之后在委員長座談會(huì)上,大家的意見比較統(tǒng)一,歸納起來就是建設(shè)用地要區(qū)分住宅和非住宅,為公共利益的建筑收回土地的應(yīng)當(dāng)避開居民的住宅?！?

       “不需要業(yè)主申請(qǐng)就直接給予續(xù)期。這個(gè)程序上的問題在當(dāng)時(shí)就明確了?！睏盍⑿抡f,當(dāng)時(shí)廣大業(yè)主質(zhì)疑,辛辛苦苦一輩子攢下一套住宅,對(duì)房子享有永久的所有權(quán),但土地使用權(quán)卻只有70年,到期后,國家收回土地使用權(quán),房子放在哪里?如何在土地上繼續(xù)生活呢?立法機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行了深入討論,認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題的嚴(yán)重性,進(jìn)而統(tǒng)一認(rèn)識(shí),明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后,自動(dòng)續(xù)期,不能因老百姓到期時(shí)沒有申請(qǐng),土地就自動(dòng)收回國有。

       自動(dòng)續(xù)期等于免費(fèi)續(xù)期嗎

       對(duì)于物權(quán)法的“留白”,孫憲忠認(rèn)為,自動(dòng)續(xù)期,也應(yīng)包含實(shí)體上不需要補(bǔ)交費(fèi)用,自動(dòng)地繼續(xù)合法使用土地之義。

       “從149條的條文設(shè)置上也可以看出是免費(fèi)續(xù)費(fèi),該條對(duì)住宅和非住宅予以區(qū)別,第二款針對(duì)非住宅的續(xù)期和續(xù)費(fèi)問題,和住宅用地形成了鮮明對(duì)照。”北京市盛廷律師事務(wù)所主任畢文強(qiáng)分析道。

       華東政法大學(xué)助理研究員孫煜華則持不同觀點(diǎn)。他認(rèn)為,自動(dòng)續(xù)期不等于不用續(xù)費(fèi)。從法理上看,續(xù)費(fèi)是必須的。因?yàn)閺姆尚再|(zhì)上看,土地使用費(fèi)不是行政收費(fèi),而是國家基于對(duì)土地的所有權(quán)獲得的民事收益。政府在收取土地使用費(fèi)時(shí)是一個(gè)民事主體,不是行政主體。

       免費(fèi)續(xù)期是否公平,引起多位學(xué)者回應(yīng)。中國政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為,簽訂20年土地使用權(quán)的,當(dāng)初支付的土地出讓金少,如果免費(fèi)續(xù)期到70年,對(duì)于交了70年土地出讓金的人來說不公平。

       北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授劉保玉指出,如果免費(fèi)續(xù)到70年,還要認(rèn)識(shí)到一個(gè)后果,可能以后所有的開發(fā)商取得土地使用權(quán)都不買70年的,都買最短期限的,這樣關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定就等于形同虛設(shè)。因?yàn)榉梢?guī)定最長不超過70年,沒說最短,因此買20年、30年的都不違法。

       中國人民大學(xué)教授張翔認(rèn)為,如果是自動(dòng)且免費(fèi)續(xù)期的話,那就是永久的使用權(quán),和所有權(quán)沒有區(qū)別。實(shí)際上就是私人所有,這與憲法第10條城市的土地屬于國家所有發(fā)生沖突。

       “所有權(quán)與使用權(quán)的分離正是土地使用權(quán)續(xù)期問題的難點(diǎn)所在。百姓享有土地使用權(quán),如果沒有期限地免費(fèi)使用,就和所有權(quán)沒有區(qū)別;設(shè)置期限,可以體現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。而費(fèi)用問題則需在憲法層面具體考慮。”夏正林說。

       自動(dòng)續(xù)期沒有交費(fèi)怎么辦

       “住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最長期限是70年,不足70年的,應(yīng)先自動(dòng)續(xù)期至70年。考慮到不足70年的業(yè)主當(dāng)初支付的出讓金數(shù)額要少,比如20年的,在期間屆滿自動(dòng)續(xù)期時(shí),業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價(jià)。出讓金差價(jià)的計(jì)算,應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)當(dāng)時(shí)的出讓金價(jià)格計(jì)算,此外,不得再增加任何費(fèi)用。過多負(fù)擔(dān)都是不正當(dāng)?shù)??！睏盍⑿陆ㄗh。

       劉莘說,“房地兩張皮,房子是自己的,土地是國家的,土地有期限,房子沒有期限,最好的解決辦法,就是自動(dòng)續(xù)期之后國家作為土地的所有者每年有一個(gè)土地收費(fèi)或者稅收來調(diào)解,而這個(gè)費(fèi)或者稅額度比較低廉可持續(xù),既讓國家財(cái)政收入涓涓溪水,長流不斷,又讓老百姓能夠承受得起。”

       如果業(yè)主自動(dòng)續(xù)期沒有交費(fèi)怎么辦?“不繳費(fèi)相當(dāng)于無償使用,近似于劃撥性質(zhì)的土地使用權(quán),會(huì)限制業(yè)主在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押等方面的權(quán)利,補(bǔ)繳土地出讓金后可重新?lián)碛羞@些權(quán)利?！甭櫲彰髡J(rèn)為。

       “為什么法律規(guī)定住宅用地的使用權(quán)期限70年?主要原因是房屋的壽命,普通民宅按建筑規(guī)范的要求,50年就是合格建筑,所以絕大多數(shù)住宅用房,在70年的土地使用權(quán)期滿時(shí)也都成了危房或即將成為危房,到時(shí)買賣房子的幾乎沒有,只可能發(fā)生拆遷和繼承?！眲⒈Ｓ裾f。

       保障居者有其屋才能體現(xiàn)土地歸全民所有

       “為了讓老百姓能安居樂業(yè),我認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值是一次取得永久使用,成為恒產(chǎn)?！睏盍⑿聦?duì)記者說。

       劉凱湘也認(rèn)為,當(dāng)居民第一次購買住房時(shí),通過房屋價(jià)款所繳納的土地出讓金應(yīng)當(dāng)視為一次性繳納而永久性取得土地使用權(quán)。非住宅用地到期后可以補(bǔ)交一部分象征性的費(fèi)用,具體可通過立法規(guī)定一定比例來限制費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

       “從憲法層面理解土地屬于國家即全民所有,就是保障所有人都居者有其屋,免收土地使用費(fèi),每個(gè)人都享有一定的土地,都能建房子,在這個(gè)范圍內(nèi)不能收費(fèi),這是土地所有權(quán)屬于全民的基本含義。這部分土地不能繼承,只要出生就應(yīng)免費(fèi)享有。而非住宅類房屋使用國有土地的,可以收費(fèi),國家可以在法律層面規(guī)定,因?yàn)檫@涉及土地集中擁有會(huì)造成財(cái)富不均和貧富分化等問題。所以,要把兩者分開考慮才有意義。”夏正林認(rèn)為。

       張翔分析說,憲法第13條規(guī)定了私人的財(cái)產(chǎn)權(quán),住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期權(quán),構(gòu)成業(yè)主的一個(gè)財(cái)產(chǎn)利益?！皩?duì)用于個(gè)人生存、居住的房子的土地使用權(quán),在70年的期限到了以后,有必要自動(dòng)免費(fèi)續(xù)期,因?yàn)閲覍?duì)于財(cái)產(chǎn)利益的干預(yù)不能讓個(gè)人沒有辦法生存下去。而對(duì)有幾十套房子的人,實(shí)際上占據(jù)了大量的社會(huì)資源,對(duì)這部分房產(chǎn)的自動(dòng)續(xù)期就要考慮續(xù)費(fèi)了。”