農(nóng)墾改革路徑

       時隔24年，中央再次出臺全面指導(dǎo)農(nóng)墾改革發(fā)展的專門文件，對新時期重塑農(nóng)業(yè)“國家隊(duì)”做頂層設(shè)計(jì)。集團(tuán)化是墾區(qū)改革的主導(dǎo)方向，繼續(xù)推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化改革，有條件的墾區(qū)要建設(shè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)；已組建集團(tuán)公司的墾區(qū)，要加快推進(jìn)直屬企業(yè)整合重組。此外，還要推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，開展改組組建農(nóng)墾國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)。對于不同區(qū)域墾區(qū)采取不同定位，主要有三個方向。

導(dǎo)讀

李國祥說，長期以來，行政管理和經(jīng)濟(jì)管理體制的重疊關(guān)系是阻礙農(nóng)墾改革的最大問題，“農(nóng)墾系統(tǒng)本應(yīng)是市場主體，但現(xiàn)在行政色彩過于濃厚，政企完全不分，很多本該是市場調(diào)節(jié)的企業(yè)資源，卻完全由領(lǐng)導(dǎo)干部一個人說了算?！倍敬蔚母母镆庖娭忻鞔_了表述為，農(nóng)墾改革將堅(jiān)持市場導(dǎo)向，政府支持。著力深化農(nóng)墾市場化改革，推進(jìn)政企分開、社企分開，確立國有農(nóng)場的市場主體地位。

農(nóng)墾，中國農(nóng)業(yè)“國家隊(duì)”

時隔24年，中央再次出臺全面指導(dǎo)農(nóng)墾改革發(fā)展的專門文件，對新時期重塑農(nóng)業(yè)“國家隊(duì)”做頂層設(shè)計(jì)。12月1日晚，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（簡稱《意見》）發(fā)布。

《意見》提出，到2020年，建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經(jīng)營機(jī)制，打造一批具有國際競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)；集團(tuán)化是墾區(qū)改革的主導(dǎo)方向。

2015年被稱為農(nóng)墾改革元年，從2015年的中央1號文件首提農(nóng)墾改革，到上述方案發(fā)布。

農(nóng)墾也被稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘，同時擁有豐富的資源，其5.4億畝土地資源和超過1萬億的國有企業(yè)資產(chǎn)，正待改革更大可能的釋放價(jià)值，市場普遍寄予了諸多想象力。

重塑萬億“國家隊(duì)”

農(nóng)墾在特定歷史條件下建立，是以國有土地為依托、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主，具有經(jīng)濟(jì)性、社會性和區(qū)域性為一體特征的國有企業(yè)。

目前全國共有34個墾區(qū)，擁有國有土地總面積約5.4 億畝，占全國國土面積3.7%。農(nóng)墾系統(tǒng)擁有1779個國有農(nóng)場，3200多家國有及國有控股企業(yè)。2014年全國農(nóng)墾系統(tǒng)生產(chǎn)總值突破6500億元。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局局長王守聰曾透露，農(nóng)墾系統(tǒng)已形成了數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)，企業(yè)資產(chǎn)總額超過1萬億元（不含土地等資源型資產(chǎn)）。

但農(nóng)墾系統(tǒng)一直改革緩慢。國家高層在多次講話都提到，農(nóng)墾還存在經(jīng)營機(jī)制不夠靈活、社會負(fù)擔(dān)沉重、政策體系不健全、部分國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營困難等問題。改革的呼吁一直沒有停歇。這份最新農(nóng)墾改革頂層設(shè)計(jì)方案發(fā)布，迅速引發(fā)各界關(guān)注。

《意見》明確了農(nóng)墾改革目標(biāo)、重點(diǎn)和路徑?！兑庖姟贩Q，集團(tuán)化是墾區(qū)改革的主導(dǎo)方向，其繼續(xù)推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化改革，有條件的墾區(qū)要建設(shè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)；已組建集團(tuán)公司的墾區(qū)，要加快推進(jìn)直屬企業(yè)整合重組。此外，還要推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，開展改組組建農(nóng)墾國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副主任李國祥對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，農(nóng)墾企業(yè)和其他國有企業(yè)的改革相比，目前國內(nèi)農(nóng)墾系統(tǒng)改革明顯滯后，最突出的問題是政企不分。

而對于本次農(nóng)墾改革意見的出臺，李國祥認(rèn)為“提出很多新的改革思路，說明農(nóng)墾改革的各個利益主體已經(jīng)形成了共識，方向很明確，即在改革上要以推進(jìn)農(nóng)場企業(yè)化、墾區(qū)集團(tuán)化”。

李國祥說，長期以來，行政管理和經(jīng)濟(jì)管理體制的重疊關(guān)系是阻礙農(nóng)墾改革的最大問題，“農(nóng)墾系統(tǒng)本應(yīng)是市場主體，但現(xiàn)在行政色彩過于濃厚，政企完全不分，很多本該是市場調(diào)節(jié)的企業(yè)資源，卻完全由領(lǐng)導(dǎo)干部一個人說了算?！?

而本次的改革意見中明確了表述為，農(nóng)墾改革將堅(jiān)持市場導(dǎo)向，政府支持。著力深化農(nóng)墾市場化改革，推進(jìn)政企分開、社企分開，確立國有農(nóng)場的市場主體地位。

李國祥稱，將行政管理和經(jīng)濟(jì)管理體制相分離的方式并非一蹴而就，而是設(shè)置了“兩塊牌子，一套人馬”的過渡方法，這也是協(xié)調(diào)平衡各方利益的結(jié)果，即“在改革過渡期內(nèi)，整建制實(shí)行集團(tuán)化改革的墾區(qū)可保留省級農(nóng)墾管理機(jī)構(gòu)牌子，實(shí)行一個機(jī)構(gòu)、兩個牌子，同時要盡快過渡到集團(tuán)化企業(yè)管理；農(nóng)墾管理機(jī)關(guān)人員經(jīng)批準(zhǔn)允許到農(nóng)墾企業(yè)兼職，但應(yīng)從嚴(yán)掌握，且須嚴(yán)格執(zhí)行兼職不兼薪的政策。改革過渡期后，不再加掛省級農(nóng)墾管理機(jī)構(gòu)牌子”。

創(chuàng)新土地使用方式

墾區(qū)最核心的資源是土地，沉睡的土地將會如何喚醒，其改革最受市場關(guān)注的也是土地。

全國農(nóng)墾國有土地總面積5.4億畝，相當(dāng)于一個中等省。當(dāng)下，土地資源不管在哪里，都是香餑餑。

湖北某地級市農(nóng)場辦的負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，在當(dāng)?shù)貒修r(nóng)場的經(jīng)營基本不可能掙錢，土地正在不斷的被地方主政官員劃撥出去，改作工業(yè)園和開發(fā)區(qū)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局一位局長在一次講話中稱，大多數(shù)墾區(qū)和農(nóng)場還是用傳統(tǒng)方法和手段管理土地，違規(guī)用地情況時有發(fā)生，一些農(nóng)場閑置、浪費(fèi)、違法違規(guī)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)良田問題還比較嚴(yán)重，一些農(nóng)場未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，一些農(nóng)場的加工廠房用地還在作為農(nóng)業(yè)用地管理。

《意見》首先規(guī)范了土地的使用，嚴(yán)禁擅自收回農(nóng)墾國有土地使用權(quán)，確需收回的要經(jīng)原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn)；嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，對農(nóng)墾土地嚴(yán)格實(shí)行分類管理，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

在廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院吳紅宇教授看來，《意見》明確提出，用3年左右時間，基本完成農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，也將有利于農(nóng)墾土地產(chǎn)權(quán)清晰，減少被隨意占用，同時也有利于盤活土地資源。

值得關(guān)注的是，《意見》提到推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式。對農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，可按需要采取國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）和保留劃撥用地等方式處置。

《意見》稱，省級以上政府批準(zhǔn)實(shí)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司等農(nóng)墾企業(yè)，其使用的原生產(chǎn)經(jīng)營性國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，經(jīng)批準(zhǔn)可以采取作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營方式處置。

《意見》還提到，有序開展農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)。

地方農(nóng)墾改革探路

吳紅宇長期研究廣東地區(qū)的農(nóng)墾改革，他告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，《意見》作為頂層設(shè)計(jì)方案，首先明確了新時期的農(nóng)墾的定位。

《意見》稱，努力把農(nóng)墾建設(shè)成為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國家隊(duì)、中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、農(nóng)業(yè)對外合作的排頭兵、安邊固疆的穩(wěn)定器。

吳紅宇以廣東農(nóng)墾為例，廣東農(nóng)墾改革發(fā)展方向就是建設(shè)具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)大集團(tuán)，其中廣東農(nóng)墾天然橡膠等在走出去，和實(shí)施海外擴(kuò)張方面，一直頗有競爭力。 廣東農(nóng)墾集團(tuán)，近年來在東南亞國家的橡膠產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展勢頭良好，“走出去”的項(xiàng)目比較成熟。

當(dāng)然，農(nóng)業(yè)成本高，風(fēng)險(xiǎn)大，在2015年橡膠降價(jià)，橡膠行情并不理想。吳紅宇預(yù)測，農(nóng)墾改革方案強(qiáng)調(diào)“形成一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”，或意味著未來會有更多的補(bǔ)貼涌入農(nóng)墾領(lǐng)域，其他利好還包括減更多的稅等。

湖北一位農(nóng)業(yè)系統(tǒng)官員稱，目前發(fā)展較好的國有農(nóng)場，主要集中在武漢及周邊，因?yàn)橥恋亍案靛X”，而山區(qū)的農(nóng)場普遍經(jīng)營不好，下一步該怎么走，正在等上面?zhèn)鬟_(dá)精神。對于是否能形成大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，對方表示該定位更符合東北地區(qū)以及廣東地區(qū)。

石河子大學(xué)教授李萬明目前剛剛編制完新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“十三五”規(guī)劃，他對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者稱，新疆兵團(tuán)是目前最大、國內(nèi)唯一可以稱得上農(nóng)墾的系統(tǒng)，是現(xiàn)存的行政色彩最濃厚的黨、政、軍、企合一的特殊組織。因此和海南、黑龍江等地的農(nóng)墾改革不一樣，新疆兵團(tuán)將從多個方面去設(shè)計(jì)農(nóng)墾改革思路。

李萬明稱，對于新疆兵團(tuán)來說，農(nóng)墾模式改革最難的地方是其歷史使命決定了在未來依然要將“屯墾戍邊”放在重要位置，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是次要的。

事實(shí)上，從兵團(tuán)的改革進(jìn)程來看，2013 年兵團(tuán)全面啟動了8 個團(tuán)場的改革試點(diǎn)工作，探索“政企、政事、政資、政社”分開，以及探索兵團(tuán)特殊體制與市場機(jī)制接軌、轉(zhuǎn)變團(tuán)場行政職能。

而在2014 年，兵團(tuán)國資委工作要點(diǎn)中便提到，要“以市場化為導(dǎo)向，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，統(tǒng)籌推進(jìn)兵團(tuán)內(nèi)部、各師團(tuán)內(nèi)部、各行業(yè)內(nèi)部以及跨師團(tuán)、跨兵地之間的資源整合”。

同時，兵團(tuán)規(guī)劃建設(shè)棉業(yè)集團(tuán)、乳業(yè)集團(tuán)、肉制品集團(tuán)、農(nóng)資集團(tuán)、農(nóng)機(jī)裝備集團(tuán)等“八大集團(tuán)”。

因此就新疆建設(shè)兵團(tuán)的農(nóng)墾改革而言，李萬明認(rèn)為應(yīng)該分為三個部分。第一個部分是位于邊境一線的團(tuán)場，“它們的使命將仍然是戍邊，維護(hù)生態(tài)和保障社會穩(wěn)定”；第二個部分是位于南疆的團(tuán)場，“這些團(tuán)場不僅僅需要展示先進(jìn)生產(chǎn)力，還要宣傳先進(jìn)文化，同時承載著增加南疆就業(yè)的使命”，李萬明說，“我稱之為維穩(wěn)型團(tuán)場，即用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的示范作用，讓少數(shù)民族參與到現(xiàn)代文明和生產(chǎn)生活中”。

第三部分是位于北疆的團(tuán)場，李萬明認(rèn)為對于其中的經(jīng)濟(jì)大團(tuán)，應(yīng)該走公司化改革的路徑，即成為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型團(tuán)場”。

值得一提的是，2014年2月，在新疆兵團(tuán)第五師基礎(chǔ)上設(shè)立的雙河市，成為新疆最年輕的城市。李萬明稱，在兵團(tuán)的農(nóng)墾改革思路中，未來將有規(guī)劃更多的具備條件的兵團(tuán)從“屯墾戍邊”向“建城戍邊”轉(zhuǎn)變。

“建城戍邊”主要可以破解兵團(tuán)傳統(tǒng)行政、地域的局限。這是因?yàn)槟壳氨M管很多經(jīng)濟(jì)條件好的兵團(tuán)已經(jīng)具備了城鎮(zhèn)形態(tài)，但一直沒有賦予城市功能，如稅收歸地方政府所有，致使兵團(tuán)與地方的發(fā)展不匹配。而兵團(tuán)獨(dú)立建市以后，擁有了相應(yīng)的城市功能，可將生產(chǎn)性資產(chǎn)剝離，成立公司進(jìn)行經(jīng)營，自然理清與地方政府的稅收，支持兵團(tuán)財(cái)政。

而對于新疆建設(shè)兵團(tuán)目前還存在的100多個小型團(tuán)場而言，由于屬于非建制鎮(zhèn)模式，因此李萬明認(rèn)為，未來最好的改革思路是成為“市管鎮(zhèn)”，即將這些團(tuán)場以社區(qū)的形態(tài)劃歸于地方政府之下進(jìn)行統(tǒng)一管理。