城市治理并不是一個(gè)新課題。20世紀(jì)30年代開始的“凱恩斯革命”發(fā)展到20世紀(jì)70年代，產(chǎn)生了嚴(yán)重的危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍面臨著經(jīng)濟(jì)滯脹、財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)以及政府過(guò)度膨脹、效率低下等問(wèn)題，各種社會(huì)問(wèn)題的集中爆發(fā)事實(shí)上宣告了凱恩斯主義的失敗。在這種社會(huì)背景下，一方面，新自由主義思潮興起；另一方面，20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)提出要建立“企業(yè)型政府”、“以市場(chǎng)為本的公共行政”。至20世紀(jì)90年代，在經(jīng)濟(jì)全球化與信息化浪潮的背景下，國(guó)際形勢(shì)和西方國(guó)家內(nèi)部都發(fā)生了深刻的變化，迫使城市政府在新形勢(shì)下進(jìn)行變革，尋求更加有效的城市管理的理念和方式，城市治理研究作為公共管理領(lǐng)域的一個(gè)分支獲得了較快發(fā)展。 我們對(duì)城市的研究與理解還有進(jìn)一步深化的必要，如對(duì)城市的開放性功能、城市的適應(yīng)性功能、城市的累積循環(huán)因果功能、城市對(duì)社會(huì)的加速度功能、城市作為地域生產(chǎn)力的集約性功能、城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)功能、城市對(duì)于現(xiàn)代化的形塑功能、城市創(chuàng)造新的生活方式的功能、城市對(duì)于個(gè)體人文資本的重塑功能、城市的地理重組功能和城市作為人類生活方式創(chuàng)新地的功能等，都需要充分研究，并加以利用。但更重要的是，對(duì)西方城市化過(guò)程中出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化問(wèn)題，我們不僅要認(rèn)識(shí)到、體會(huì)到，關(guān)鍵是如何防止這類問(wèn)題的發(fā)生。當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速，城市問(wèn)題越來(lái)越突出。因此，研究國(guó)外城市治理的變革與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程有著借鑒意義。

城市治理的主要內(nèi)容

       從廣義的角度來(lái)看，城市治理是指一種城市地域空間治理的概念，為了謀求城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)城市中的資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。狹義的城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，在解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合過(guò)程。廣義上的城市治理主要涉及城市定位、城市規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題，主要是處理城市發(fā)展的各種要素；狹義上的城市治理主要涉及治理主體的組織形式、利益沖突、利益整合，著眼于城市公共服務(wù)的提供。 城市具有高度的復(fù)雜性，對(duì)一個(gè)大城市進(jìn)行有效的治理是一項(xiàng)異常艱巨的任務(wù)。因此，預(yù)先設(shè)定一個(gè)行之有效的治理框架，將有助于維護(hù)城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高城市的管理效能。

       從廣義上講，城市治理包括外部治理和內(nèi)部治理兩個(gè)方面。

       城市的外部治理，主要考察的是城市與中央政府及周邊城市之間的關(guān)系。在社會(huì)組織體系中，中央政府擁有最核心、最高的權(quán)力，其作用范圍能夠輻射到全國(guó)。地方政府與中央政府之間存在行政上的隸屬關(guān)系。但地方政府又不是被動(dòng)地接受這種隸屬性的限制，尤其是在由中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)型的國(guó)家中，地方政府與中央政府之間常常由于地方實(shí)力膨脹，出現(xiàn)中央政府單個(gè)部門的政策與地方政府政策“條塊沖突”的現(xiàn)象。各區(qū)域之間的關(guān)系，則以區(qū)域利益為基礎(chǔ)，突出表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、合作和沖突等。

       至于城市的內(nèi)部治理，從主體角度看，是指城市中各利益相關(guān)者之間利益邊界的劃分和相互作用；從具體內(nèi)容上看，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、應(yīng)急治理等方面。其中，城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行治理是由城市政府根據(jù)中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，針對(duì)城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題而展開，包括確定適度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、形成合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間布局、維護(hù)正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、夯實(shí)城市財(cái)政四項(xiàng)主要任務(wù)。城市社會(huì)治理是通過(guò)城市分配關(guān)系的調(diào)整與改善、城市治安的整頓與維護(hù)、城市社區(qū)組織的重構(gòu)與創(chuàng)新來(lái)減少城市社會(huì)問(wèn)題。城市環(huán)境治理主要包括城市污染、城市公共交通等硬環(huán)境的治理以及營(yíng)造良好的城市發(fā)展軟環(huán)境。城市應(yīng)急治理就是針對(duì)城市所發(fā)生的各種危及城市公共利益的災(zāi)害危機(jī)，采取及時(shí)有效的手段，防止危機(jī)的發(fā)生或減輕危機(jī)的損害程度，保護(hù)城市公共利益，主要包括減災(zāi)、備災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段。

良好城市治理的標(biāo)準(zhǔn)

       良好城市治理的標(biāo)準(zhǔn)有以下幾個(gè)方面：

       第一是城市發(fā)展的各個(gè)方面的可持續(xù)性。城市必須平衡兼顧當(dāng)代人和后輩人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境需要。領(lǐng)導(dǎo)者必須在可持續(xù)的人的發(fā)展方面有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，并有能力為共同的福利而調(diào)和各種不同 利益。

       第二是下放權(quán)力和資源。應(yīng)根據(jù)附屬性原則分配提供服務(wù)的責(zé)任，亦即在最低的適宜級(jí)別上按照有效率和具有成本效益的原則分擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任。這將最大限度地發(fā)揮市民參與城市管理過(guò)程的潛力。權(quán)力下放和地方的民主制度應(yīng)能使各項(xiàng)政策和舉措更加符合優(yōu)先事項(xiàng)和市民的需要。

       第三是公平參與決策過(guò)程。分享權(quán)力的結(jié)果是公平地使用資源。男女市民，特別是窮人，應(yīng)能平等地選派代表，參與所有的城市決策和資源分配過(guò)程，使他們的需要和優(yōu)先事項(xiàng)得到平等的解決。包容性城市為每個(gè)人提供平等機(jī)會(huì)，獲得基本的、適宜標(biāo)準(zhǔn)的營(yíng)養(yǎng)、教育、就業(yè)和生計(jì)、保健、住房、安全的飲水、衛(wèi)生和其他基本服務(wù)。

       第四是提供公共服務(wù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。城市必須有健全的財(cái)政制度，以具有成本效益的方式管理收入來(lái)源和支出，管理和提供服務(wù)。并根據(jù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)，使政府、私人部門和社會(huì)各界都能正式或非正式地對(duì)城市經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)。

       第五是決策者和所有利益有關(guān)者的透明度和責(zé)任制。人人有機(jī)會(huì)獲得信息和信息的自由流通對(duì)于透明和責(zé)任分明的管理至為重要。法律和公共政策的實(shí)施應(yīng)做到透明而具有可預(yù)測(cè)性。政府官員應(yīng)始終保持專業(yè)能力和個(gè)人品德的高標(biāo)準(zhǔn)。

       第六是市民參與和市民作用。在城市中，人民必須積極參與謀取共同的福利。市民尤其是窮人必須得到權(quán)利來(lái)有效參與決策過(guò)程。另外，還有一個(gè)包容性。既是一個(gè)原則也是一個(gè)目標(biāo)。其貫穿于整個(gè)城市治理過(guò)程。

城市治理的幾種模式

       全球化的時(shí)代，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，直接推動(dòng)了城市治理研究的興起。由于時(shí)空和背景不同，城市治理模式具有形態(tài)的多樣性。同一國(guó)家背景下的不同城市，以及不同的城市部門，顯示不同的治理模式，并且不同的治理模式有著不同的理論基礎(chǔ)。城市治理沒有固定的模式，不同的國(guó)家、不同的區(qū)域，甚至同一國(guó)家的同一城市在不同的時(shí)間可以呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。更確切地說(shuō)，每一種既定的城市治理模式都會(huì)帶來(lái)一些新的問(wèn)題，而這些問(wèn)題又會(huì)引發(fā)一套新的改革方案，這種改革的循環(huán)有助于對(duì)變革過(guò)程感興趣的學(xué)者進(jìn)行研究。目前，有關(guān)城市治理模式選擇的實(shí)踐正在經(jīng)歷一場(chǎng)廣泛性變革，其廣度和深度可謂前所未有。這種變革是對(duì)前期治理模式選擇實(shí)踐的檢討和反思過(guò)程，也是對(duì)新時(shí)代、新環(huán)境的適應(yīng)過(guò)程。

       基于西方文化的城市治理模式主要有以下幾類：

       第一類重要的模式是“皮埃爾的四種城市治理模式”。瑞士政治學(xué)家皮埃爾在考察了西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果的不同，提出了四種主要的城市治理模式：管理模式、社團(tuán)模式、支持增長(zhǎng)模式和福利模式，這四種模式也是目前最為經(jīng)典的關(guān)于城市治理模式的分類。

       其一，管理模式。管理模式按照市場(chǎng)原則將城市公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費(fèi)者視為市場(chǎng)的參與者，提出“讓管理者管理”的口號(hào)。這里所說(shuō)的“管理者”并非政治精英，而是指組織生產(chǎn)和非公共服務(wù)的管理者，因此該模式強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)參與，通過(guò)基于市場(chǎng)的廣泛的專業(yè)管理手段增強(qiáng)公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配效率，真正讓消費(fèi)者挑選產(chǎn)品和生產(chǎn)者。從它的目標(biāo)可以看出，此模式將基于市場(chǎng)的私營(yíng)部門的轉(zhuǎn)移管理思想引入公共部門，強(qiáng)調(diào)服務(wù)供給者與消費(fèi)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)識(shí)到了消費(fèi)者的重要性，符合市場(chǎng)的原則。然而，它的弊端在于無(wú)法界定政府的角色，尤其是無(wú)法協(xié)調(diào)城市治理過(guò)程中政府與企業(yè)博弈所產(chǎn)生的矛盾，并且消費(fèi)者對(duì)城市的選擇具備與對(duì)商品和服務(wù)的選擇同樣的不確定性。

       其二，社團(tuán)模式。社團(tuán)模式將城市治理的主體劃分為若干利益集團(tuán)，每個(gè)利益集團(tuán)的內(nèi)部又可以分為高層領(lǐng)導(dǎo)與基層群體，它們構(gòu)成了城市治理的兩個(gè)參與層面。其中，高層領(lǐng)導(dǎo)直接參與城市治理，基層群體則是間接參與。社團(tuán)參與城市治理是以利益為導(dǎo)向的，即在確保自身利益的基礎(chǔ)上社團(tuán)參與城市服務(wù)的提供和政策的制定。因此，此模式通過(guò)包容的手段協(xié)調(diào)所有參與人的關(guān)系以及他們的利益進(jìn)入城市的決策過(guò)程，創(chuàng)造了廣泛的公眾參與。此種治理模式的弊端在于其是以高成本為基礎(chǔ)的，為了提供高質(zhì)量的服務(wù)以及貫徹政策的執(zhí)行，就必須增加公共開支，而作為城市利益集團(tuán)，他們幾乎沒有什么力量去增加公共稅收，從而嚴(yán)重削弱了城市的財(cái)政平衡，結(jié)果必然是給城市政府帶來(lái)財(cái)政問(wèn)題。因此，這一模式主要應(yīng)用于小型的、工業(yè)高度發(fā)展、民主政治業(yè)已形成的西歐國(guó)家。

       其三，促進(jìn)增長(zhǎng)模式。促進(jìn)增長(zhǎng)模式的主要參與者是商界精英和當(dāng)選的城市官員，通過(guò)有利于推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)利益共享。此模式是最常見的治理模式，因?yàn)殚L(zhǎng)期的和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果會(huì)為城市經(jīng)濟(jì)及城市治理的參與者帶來(lái)雙贏的局面，而且其結(jié)果易于衡量與觀察。隨著近幾十年來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變以及城市國(guó)際化趨勢(shì)的興起，城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)越來(lái)越依賴于技術(shù)的引進(jìn)與投資的增加，因此該模式的參與者將城市作為吸引技術(shù)與投資的工具，在此過(guò)程中，二者緊密合作，共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。促進(jìn)增長(zhǎng)模式的弊端在于其參與者的狹隘性，一般大眾很難參與，無(wú)法調(diào)動(dòng)最廣泛的群體尤其是市民社會(huì)的參與到城市治理的積極性，公眾分享程度低，而且極有可能造成他們與利益既得者的沖突。

       其四，福利模式。福利模式是一種較為特殊以及罕見的城市治理模式，城市政府官員和國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)是其唯一的參與者。城市政府通過(guò)國(guó)家預(yù)算資金的劃撥維持地方的福利水平、復(fù)興地方經(jīng)濟(jì)，因此地方政府與較高層政府的關(guān)系顯得尤為重要。該模式具有明顯的短視性，其治理的行為必然是短期行為，且不愿與私營(yíng)資本結(jié)成伙伴關(guān)系，不大可能維持很長(zhǎng)時(shí)間，因?yàn)楦邔诱豢赡軐?duì)所轄的所有區(qū)域給予同等的重視，而不平衡發(fā)展又會(huì)引起爭(zhēng)議，并且如果恰逢中央政府出現(xiàn)財(cái)政赤字，情況將會(huì)更糟。此模式主要應(yīng)用于福利國(guó)家，因?yàn)檫@些國(guó)家有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為保障，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，其適應(yīng)性是相當(dāng)?shù)偷摹?

       第二種重要的模式是“城市伙伴制治理模式”。這是由瑞典厄勒布魯大學(xué)教授英厄馬爾?埃蘭德提出的，他認(rèn)為對(duì)于城市治理而言，“權(quán)力主要是一個(gè)主導(dǎo)和社會(huì)控制的問(wèn)題”，20世紀(jì)90年代以來(lái)城市政府面對(duì)著一種分權(quán)和政府形式變得更加多樣化的趨勢(shì)，并且城市治理這一詞本身也涵蓋了非常廣泛的實(shí)踐，因此伙伴制正越來(lái)越多地被當(dāng)作今日城市政府解決其所面臨的問(wèn)題的正確治理模式。伙伴制被定義為“為重整一個(gè)特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個(gè)共同的戰(zhàn)略所結(jié)成的利益聯(lián)盟”。

       此模式的特點(diǎn)是城市治理的責(zé)任、政策管理、決策權(quán)力和充分的資源下放給最接近市民和最具代表性的地方當(dāng)局，同時(shí)借助于國(guó)際合作和伙伴制的方式，將城市能力建設(shè)的戰(zhàn)略和體制建設(shè)權(quán)力賦予所有的當(dāng)事人，特別是地方當(dāng)局、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、工會(huì)、非政府組織和社團(tuán)組織，使它們能夠在住房和生活規(guī)劃及治理上發(fā)揮有效的作用，每個(gè)政府都應(yīng)保證所有社會(huì)成員積極參與本社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，保證并鼓勵(lì)他們參與各級(jí)決策。在這種模式下，城市政府與私人企業(yè)間存在著合作伙伴的關(guān)系；非營(yíng)利組織或第三部門在城市的發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越大的作用，它們不再是可有可無(wú)的組織而是城市發(fā)展中不可或缺的重要組成部分；重視社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)作用，城市治理采取多中心治理體系。在此理論的支持下，1997年，世界銀行還著手實(shí)施了一個(gè)城市伙伴計(jì)劃，旨在為城市和中央政府官員提供雙邊組織、非政府組織、學(xué)術(shù)界、公司、基金會(huì)和個(gè)體的資源與人才。這種做法的依據(jù)是，分析一個(gè)城市是否成功不應(yīng)只從一方面入手，而應(yīng)包括其活力、生產(chǎn)率、競(jìng)爭(zhēng)能力和管理的所有要素。通過(guò)城市伙伴計(jì)劃，城市領(lǐng)導(dǎo)及其社區(qū)能夠獲得經(jīng)過(guò)精心挑選的專家，和他們一起制定戰(zhàn)略框架和長(zhǎng)期發(fā)展的途徑。

       第三種重要模式是“新公共管理模式”。自20世紀(jì)最后25年以來(lái)，伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，一種新的政府治理模式——“新公共管理”產(chǎn)生并且在主要的西方發(fā)達(dá)國(guó)家走向了實(shí)踐，在城市治理中獲得了廣泛的應(yīng)用。作為一種正在成長(zhǎng)并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“它是一個(gè)多緯度的非常寬泛的概念”，其中就包括了“企業(yè)化政府”理論。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容：1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；3.競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；4.有使命的政府：改變照章辦事的組織；5.講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；6.受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；7.有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；8.有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；9.分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；10. 以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。奧斯本和蓋布勒在書中還引用德魯克的話說(shuō)：“我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府，這不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府，這是一個(gè)‘治理’的政府”。這十大原則如果在城市及政府治理過(guò)程中得到充分貫徹，必將引起城市治理模式的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為城市政府的職能、城市治理的主體、城市治理的任務(wù)、城市治理的手段這四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)變革。

       美國(guó)著名公共管理學(xué)者蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過(guò)程、政策制定和公共利益四個(gè)方面來(lái)刻畫和比較這四種模式的特征。四種政府治理模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。對(duì)每一種政府治理模式，他從問(wèn)題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個(gè)方面進(jìn)行了深入分析。市場(chǎng)式政府強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化，參與式模式主張對(duì)政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制型政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。這四種模式不完全兼容，也不完全矛盾；可單獨(dú)進(jìn)行，也可結(jié)合進(jìn)行。同時(shí)，新模式也并不完全否定傳統(tǒng)行政模式。

       總之，新公共管理模式在西方國(guó)家的城市中得到了廣泛的運(yùn)用，并且已成為城市公共管理的最新模式。