近幾年，一些地方開始探索宅基地有償退出的實踐，其中包括新增宅基地“拍賣競價”、“抽簽付費”以及通過“地票”等證券化的形式促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)等多種方式和思路。這些實踐在一定范圍內(nèi)確實解決了宅基地?zé)o序、違規(guī)利用的難題，使一部分農(nóng)民在經(jīng)濟條件允許的情況下快速獲得了宅基地，同時宅基地有償退出也擴寬了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集的渠道。但從總體來看，宅基地有償退出和取得仍與我國法律賦予的宅基地?zé)o償分配方式相背，面臨著公平與效率的權(quán)衡問題，但作為農(nóng)村宅基地制度改革的未來方向和路徑探索，目前進(jìn)行一些實踐嘗試，并對此進(jìn)行理論探討，具有一定的探索意義。
宅基地利用的現(xiàn)狀、問題及原因
當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地利用中普遍存在宅基地閑置、低效利用，居民點無序擴張、侵占耕地嚴(yán)重，宅基地管理混亂、退出機制缺乏等問題。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江蘇揚州城郊農(nóng)村家庭房屋建筑面積達(dá)到174平方米、占地面積243平方米，遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)；南京市浦口區(qū)永寧街道侯沖村按規(guī)范手續(xù)批準(zhǔn)用地建房的僅65宗、占5.7%，有批準(zhǔn)用地手續(xù)但實際用地范圍超出批準(zhǔn)范圍的有490宗、占42.9%；南京市六合區(qū)雄州街道西陳村陳西組、陳東組實際占地面積超過宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的90宗、占94.7%。此外，宅基地污染也是宅基地利用中出現(xiàn)的普遍問題，隨著城鎮(zhèn)化擴張，部分近郊的重污染企業(yè)對農(nóng)村土地造成了污染，導(dǎo)致農(nóng)村宜居度下降，農(nóng)民不得不搬離。
造成宅基地閑置、違規(guī)使用的原因是多方面的，可從相關(guān)法律法規(guī)政策、管理體制、空間生產(chǎn)等角度對其進(jìn)行分析。
首先，宅基地的福利性質(zhì)與宅基地資產(chǎn)價值屬性之間的沖突，導(dǎo)致宅基地違規(guī)占用、違法交易的行為出現(xiàn)。一方面在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對土地收益的追逐驅(qū)使政府層面的違規(guī)行為產(chǎn)生；另一方面不同類型的農(nóng)民因為念舊、或把宅基地視為未來保障，或因待價而沽等原因不愿放棄現(xiàn)有宅基地。
其次，從管理體制的角度看，農(nóng)村宅基地與房屋建設(shè)規(guī)劃和行政監(jiān)管存在缺失，主要表現(xiàn)為：審批力度不夠嚴(yán)格，對新增宅基地的審批未充分考慮農(nóng)民剛性需求；沒有制定宅基地收回程序、責(zé)任主體及補償?shù)?；退出機制審查不足，對已故房主和一戶多宅的審查力度不夠；環(huán)境污染治理匱乏，村莊污染防治、環(huán)境治理力度薄弱。尤其是目前村莊規(guī)劃的缺失導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)無序發(fā)展現(xiàn)象十分嚴(yán)重。當(dāng)前，新一輪農(nóng)村土地制度改革全面部署展開，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度面臨創(chuàng)新，不建立嚴(yán)格的規(guī)劃管理和控制,農(nóng)村土地資源和耕地保護(hù)必將面臨更加嚴(yán)重的問題。
再次，宅基地退出面臨層層障礙。一是農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)，不享有所有權(quán)，沒有交易和處置的權(quán)利，所以他們退出閑置或者低效利用的宅基地動力不足。二是以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主體的宅基地退出方式，投資主體是地方政府，前期需要投入巨額的財政資金。而增減掛鉤資金平衡主要靠房地產(chǎn)用地出讓，新常態(tài)下房地產(chǎn)市場的低迷使得未來宅基地退出的資金平衡變成瓶頸。
宅基地退出實踐及分析
揚州市寶應(yīng)縣范水鎮(zhèn)迎豐村的宅基地拍賣案例分析。
范水鎮(zhèn)迎豐村嘗試宅基地拍賣實踐源于當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)背景下的宅基地供求矛盾。當(dāng)?shù)貒敛块T聯(lián)合村委會為解決這一矛盾，提出利用村里一塊符合規(guī)劃的建設(shè)用地作為宅基地，首先解決10戶村民的建設(shè)要求。但是人多地少，如何分配宅基地才能公平公正？于是宅基地拍賣的思路由此產(chǎn)生。其主要做法是按國有土地出讓的方式進(jìn)行操作，在明確了“競價須知”、“競價公告”、“競價規(guī)則”等規(guī)范之后，實施競拍，并進(jìn)行現(xiàn)場公證。
探索實踐的成效包括：一是顯化了集體土地的資產(chǎn)價值。通過這次實踐，迎豐村獲得了第一筆“土地出讓金”，1629平方米的宅基地就為村里籌集到了139.8萬元資金。二是促進(jìn)了土地的節(jié)約集約利用。在參與競拍的10戶村民中，有7戶在農(nóng)村有舊宅基地，但根據(jù)競拍的規(guī)定和競得者簽訂的承諾書，均需在新房建成后依法拆除舊房，對舊宅基地進(jìn)行復(fù)墾退還給村集體。僅此一項就可以節(jié)約用地10余畝。三是完善了集體建設(shè)用地的配置機制，改變了集體建設(shè)用地的無償分配機制，杜絕了宅基地分配中的一些尋租行為和非法交易。
然而，這一實踐卻也面臨著諸多制度缺陷和不足：一是產(chǎn)權(quán)設(shè)定問題。從迎豐村宅基地使用權(quán)拍賣的相關(guān)規(guī)定和具體實踐來看，通過拍賣有償方式獲得的宅基地使用權(quán)與無償獲得的宅基地使用權(quán)并無差異。筆者建議，可將建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立為集體出讓土地使用權(quán)（通過拍賣獲得的宅基地使用權(quán)）、集體劃撥土地使用權(quán)（通過無償分配方式獲得的使用權(quán)）、集體出租土地使用權(quán)等各類使用權(quán)，以此構(gòu)建與國有土地產(chǎn)權(quán)外在形式一致、內(nèi)在權(quán)益相同，涵蓋各類用地的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)。二是市場運行問題。宅基地畢竟不是經(jīng)營性用地，在選擇相應(yīng)的市場運行機制過程中應(yīng)該有所區(qū)分。三是收益分配問題。對于拍賣后的收益分配辦法卻沒有體現(xiàn)在這次探索的具體制度性文件中。作為土地有償使用制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，土地出讓收益的分配機制必須明確。
無錫“雙置換”、重慶“地票”、廣州宅基地退出方式及福利效益對比。
無錫市“雙置換”政策主要是以農(nóng)民的農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的身份。政府憑借公權(quán)力進(jìn)行“超強干預(yù)”，具有速度快、成本低等優(yōu)勢，政府需要雄厚的財政實力。該做法的經(jīng)濟發(fā)展背景是，無錫市市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有一定的經(jīng)濟實力，憑借勞動力成本優(yōu)勢和政府資源調(diào)配能力，已經(jīng)成為長三角的經(jīng)濟發(fā)展腹地。
重慶市“地票”模式是依托國家“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”試點，政府主導(dǎo)進(jìn)行宅基地復(fù)墾，將復(fù)墾后節(jié)省出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包作為“地票”放到農(nóng)村土地交易所交易。農(nóng)戶獲得地票收益，分享近郊土地的級差地租。該做法的經(jīng)濟發(fā)展背景是，重慶市屬于山地經(jīng)濟，依靠快速的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的政策傾斜，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，成為西部最大的經(jīng)濟增長極。但當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地市場不發(fā)達(dá)，偏遠(yuǎn)地區(qū)宅基地經(jīng)濟價值不高，整理潛力大。
廣州市多樣化的流轉(zhuǎn)模式包括：政府公共項目的宅基地拆遷安置（白云區(qū)）、村集體主導(dǎo)的“城中村改造”（獵德村）、宅基地房屋租賃（棠下村）等類型。該做法的經(jīng)濟發(fā)展背景是，廣州市屬于外向型的市場經(jīng)濟，擁有多元化的經(jīng)濟主體，經(jīng)濟貿(mào)易極其活躍。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村市場發(fā)達(dá)，存在宅基地租賃、入股等多種形式。
這些地區(qū)宅基地退出后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民福利水平排名是否有了變化？通過調(diào)研可對比分析：1.流轉(zhuǎn)前后農(nóng)民福利排序都是：廣州、無錫、重慶市。福利功能的隸屬度離最優(yōu)水平存在一定距離。2.宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶福利的改善水平排序是：廣州、重慶、無錫。3.代表農(nóng)戶福利功能的各次級指標(biāo)變化幅度各不相同，更有因區(qū)域差異而導(dǎo)致的福利變化方向相反的次級指標(biāo)。無錫市農(nóng)戶經(jīng)濟福利被削弱，社會保障提高；重慶市農(nóng)業(yè)和非農(nóng)收入同時增加；廣州市的經(jīng)濟福利提高較大。
除此之外，其他地區(qū)宅基地退出經(jīng)驗還包括：蘇州市農(nóng)民的宅基地符合規(guī)劃的也可申請征為國有，由宅基地使用權(quán)人補辦出讓手續(xù)并按土地評估價的40%向政府補繳土地出讓金后入市交易；鎮(zhèn)成立農(nóng)民住宅置換中心，由該中心對因區(qū)位因素暫時無法交易的農(nóng)民依法取得的住宅，在支付部分預(yù)付款后進(jìn)行收購儲備，余額待住房交易后一次付清；鼓勵集體經(jīng)濟組織興建農(nóng)民公寓住宅，進(jìn)城農(nóng)民自愿退出依法取得的宅基地使用權(quán)的，可與自購的農(nóng)民公寓住宅用地等價置換；上海市以宅基地出讓的方式鼓勵進(jìn)城鎮(zhèn)村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由當(dāng)?shù)卣M織，以村為單位，在集體土地上重新規(guī)劃建設(shè)，集中居住等。
對宅基地退出機制設(shè)計的思考
在經(jīng)濟新常態(tài)下，宅基地退出機制到底該如何設(shè)計？筆者綜合了一些業(yè)內(nèi)專家的觀點：
宅基地制度改革的路徑選擇須循序漸進(jìn)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地退出是長期的過程，不能采取運動式的推動模式。宅基地制度改革的目標(biāo)是“公平與效率”，應(yīng)按照先確權(quán)與定標(biāo)（準(zhǔn)），有償使用，最后按宅基地使用權(quán)的市場化與政府職能范圍界定的改革路徑進(jìn)行。確權(quán)與定標(biāo)是今后市場化的基礎(chǔ)；有償使用是推進(jìn)市場化的第一步；在這些工作順利推進(jìn)和總結(jié)的基礎(chǔ)上，將是市場機制與政府職能地位的清晰界定與完善。
實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的精明收縮與宅基地退出。首先，“整體治理”推進(jìn)宅基地退出。流動人口與農(nóng)村人口的宅基地退出要統(tǒng)籌安排，優(yōu)先考慮流動人口的退出；農(nóng)村人口宅基地退出與農(nóng)民長遠(yuǎn)生計制度設(shè)計統(tǒng)籌安排；以時間換空間，依據(jù)年齡、意愿等影響因素整體推進(jìn)。其次，賦權(quán)推進(jìn)宅基地退出。由模糊產(chǎn)權(quán)變?yōu)槊魑a(chǎn)權(quán)、由歧視產(chǎn)權(quán)變?yōu)槠降犬a(chǎn)權(quán)、由物的產(chǎn)權(quán)變?yōu)槭找娈a(chǎn)權(quán)。再次，市場推進(jìn)宅基地退出，實現(xiàn)集體成員宅基地區(qū)位競價。最后，“反彈琵琶”，從知難而進(jìn)到知難而退。留空間于集體，留用地于農(nóng)民，留“余地”于政府。
宅基地有序退出一攬子的政策改革必不可少。農(nóng)村宅基地的有償配置與流轉(zhuǎn)是趨勢，將來面臨的問題遠(yuǎn)比當(dāng)前的城市土地市場要多而復(fù)雜。對這些問題如果沒有一個系統(tǒng)的判斷與充分的估計，改革將難以有效推進(jìn)。而宅基地整理、置換、復(fù)墾實施過程還涉及跨村安置、退出宅基地補償、承包地調(diào)整、整理收益分配等諸多問題，在城鎮(zhèn)社區(qū)安置還涉及到戶籍制度、城鄉(xiāng)社會保障差異、就業(yè)等問題，都需要必要的配套政策及制度支持。所以，需要跳出宅基地退出來看退出問題，涉及土地、人口、法律層面的系統(tǒng)的一攬子政策改革必不可少。
宅基地退出機制要考慮地區(qū)和農(nóng)民需求的差異性。從宏觀上看，我國農(nóng)村地區(qū)除少部分因地理位置毗鄰城市而直接享受帶動發(fā)展效應(yīng)外，其余的大部分仍屬于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)或偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，而這些地區(qū)的農(nóng)民才是真正農(nóng)民利益的代表。宅基地退出機制的設(shè)計要考慮到地區(qū)差異性，同時也要考慮到農(nóng)民需求的差異性。農(nóng)民對宅基地的需求按照用途分類可分為，一是居住性需求，包括長期需求、季節(jié)性需求；二是保障性需求，將宅基地視為生活保障；三是經(jīng)營性需求，這部分宅基地改造后具有一定的生產(chǎn)經(jīng)營能力。針對季節(jié)性居住可合理安排高容積率的集中住宅，而針對保障性需求可將實體需求轉(zhuǎn)化為權(quán)能需求，而針對經(jīng)營性需求要結(jié)合村莊產(chǎn)業(yè)特色，進(jìn)行合理規(guī)劃。
（作者分別就讀和供職于南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院）
