“土地財(cái)政”是我國(guó)工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化進(jìn)程中一種客觀現(xiàn)實(shí)，也是歷史發(fā)展階段的特殊產(chǎn)物，具有一定的合理性和必然性。目前，“土地財(cái)政”在城鎮(zhèn)化過(guò)程中仍不能夠完全被替代，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革中還起著重要的促進(jìn)作用。

城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)決定“土地財(cái)政”的必然性

我國(guó)《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定為國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。國(guó)有土地按現(xiàn)狀劃分，除極少部分為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)或林場(chǎng)的土地外，基本上都是建設(shè)用地，而農(nóng)村集體土地范圍廣，可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的潛力大，國(guó)家如果不征收集體土地就意味著城鎮(zhèn)發(fā)展將無(wú)地可擴(kuò)，從而《憲法》確定了國(guó)家建設(shè)必然征收集體土地的法律基礎(chǔ)，一直沿用至今。同時(shí)，我國(guó)實(shí)行的是土地用途管制制度，為的是一方面解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地資源特別是耕地資源保護(hù)之間的矛盾；另一方面，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，為避免向國(guó)外國(guó)內(nèi)大規(guī)模舉債，在土地用途管制的基礎(chǔ)上選擇了招拍掛出讓土地方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地所有權(quán)，完成資金原始積累，實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這不僅符合社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)的土地制度，也是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

“土地財(cái)政”為地方發(fā)展提供了動(dòng)力

《土地管理法》規(guī)定，土地征收、出讓和管理等由市縣地方政府負(fù)責(zé)，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，1994年國(guó)務(wù)院在劃分中央與地方財(cái)政體制時(shí)，將土地出讓收入確定為地方收入。1999年，中央和省通過(guò)征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（其中中央分成30%，省級(jí)分成70%），調(diào)節(jié)中央和地方土地收益。2004年，中央明確市縣按照不低于土地純收益15%的比例建立農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金。從2009年開(kāi)始土地出讓收入的10%必須用于保障房建設(shè)資金、10%計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金、10％計(jì)提教育資金。2012年，中央集中20%的土地出讓收入用作農(nóng)田水利建設(shè)資金，重點(diǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。實(shí)際上，土地出讓收入的大部分歸屬市縣人民政府，除上述開(kāi)支外，主要用于征地補(bǔ)償、土地前期開(kāi)發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地開(kāi)發(fā)和保護(hù)、保障性安居工程等，基本遵循了財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，實(shí)現(xiàn)了土地出讓收益全民共享。

李德水 供圖

同時(shí)，土地財(cái)政增加了政府可支配的財(cái)力資源，增強(qiáng)政府財(cái)政調(diào)控能力。從現(xiàn)金流來(lái)看，政府以土地出讓收入的“一次性投入”，換取了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之后產(chǎn)業(yè)稅收增加帶來(lái)的“年度持續(xù)稅收收益”，在奠定經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)的同時(shí)，持續(xù)增加了全民收入水平。土地出讓制度的建立，在保障被征地或拆遷群眾的利益、促進(jìn)節(jié)約集約用地和合理配置土地資源的同時(shí)，也為地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)提供了有力支持。

除了推動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，“土地財(cái)政”對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也發(fā)揮了極大的推動(dòng)作用。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)?！?013年，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值共計(jì)67萬(wàn)億元，占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值達(dá)87%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村發(fā)展的重要支柱，也為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

“土地財(cái)政”是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)

改革開(kāi)放30多年，我國(guó)長(zhǎng)期高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度舉世矚目，應(yīng)該承認(rèn)“土地財(cái)政”為這樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提供了強(qiáng)大動(dòng)力。根據(jù)法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯?shù)脑鲩L(zhǎng)極理論，土地財(cái)政具備 “增長(zhǎng)極”的3個(gè)條件：一是“土地財(cái)政”加快了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)建設(shè)，促進(jìn)和吸引了具有創(chuàng)新精神的企業(yè)和企業(yè)家群體的聚集，帶動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈條的蓬勃發(fā)展；二是“土地財(cái)政”直接加速了城市化進(jìn)程，使城市充分發(fā)揮了集聚效益和規(guī)模效應(yīng)。從1991年到2013年間，我國(guó)城市化水平增長(zhǎng)了27.32%，年均增長(zhǎng)約1.18%，增長(zhǎng)率明顯高于世界平均水平和發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升時(shí)期的水平，雖然低于被認(rèn)為是“過(guò)度城市化”的拉美國(guó)家平均1.5%的水平，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和質(zhì)量明顯高于拉美國(guó)家；三是“土地財(cái)政”推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通設(shè)施等“硬環(huán)境”的快速發(fā)展，并由此推動(dòng)了包含政府效率、經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)環(huán)境、法律保障以及人才引進(jìn)等在內(nèi)的制度 “軟環(huán)境”。

以“土地財(cái)政”思路解決“土地財(cái)政”的問(wèn)題

“土地財(cái)政”在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了不少問(wèn)題。主要集中在：征地補(bǔ)償偏低，損害農(nóng)民利益；造成了所謂“賣地財(cái)政”，透支未來(lái)收益；擴(kuò)大了貧富差距；推高了房?jī)r(jià)；土地抵押存在金融風(fēng)險(xiǎn)等。

從世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展進(jìn)程中，由于市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的剛性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)“回波效應(yīng)”，即要素流動(dòng)和生產(chǎn)交換在區(qū)域之間，尤其是城鄉(xiāng)之間形成結(jié)構(gòu)差異和不平衡，甚至導(dǎo)致貧富差距的擴(kuò)大和利益沖突的加劇等。理性分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題在西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，即使沒(méi)有“土地財(cái)政”的國(guó)家和地區(qū)同樣出現(xiàn)過(guò)，這并不是“土地財(cái)政”所獨(dú)有。但這些問(wèn)題可以在“土地財(cái)政”（土地資本化）的思路基礎(chǔ)上推進(jìn)“新常態(tài)”下土地可持續(xù)利用中逐步解決。

從1987年的深圳“土地第一拍”誕生到目前，可以說(shuō)是“土地財(cái)政”從產(chǎn)生、發(fā)展到高峰時(shí)期，基本上完成了推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的重要使命。土地資源的稀缺性決定今后完全依靠增量土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式不可持續(xù)（銜接時(shí)期和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍需一定程度上的支持，這需要有保有壓和實(shí)行差別化土地政策）。為此，亟須改變現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，以土地資本化推動(dòng)“土地財(cái)政”向推動(dòng)城鄉(xiāng)土地集約利用轉(zhuǎn)變，由此實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

主要思路：一是推進(jìn)實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先“四大板塊”和“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“三個(gè)支撐帶”戰(zhàn)略組合，以大思路、大戰(zhàn)略帶動(dòng)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是圍繞新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實(shí)行差別化管理，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是轉(zhuǎn)變土地利用方向，大力支持培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)制度、科技創(chuàng)新。四是全面推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約利用。實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)之內(nèi)，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少。著力盤活存量建設(shè)用地，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用。五是在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村土地資本化，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。

從結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，宏觀方面就是認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，深化財(cái)稅體制改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制和構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制等；中觀方面在繼續(xù)推進(jìn)城市土地資本化的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村土地資本化，加快土地資本、勞動(dòng)和資金的有效結(jié)合和依法流動(dòng)。微觀方面在國(guó)土資源領(lǐng)域要嚴(yán)控總量，有保有壓，保生態(tài)、保耕地、保增長(zhǎng)；創(chuàng)新政策完善機(jī)制，全面推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約利用；突出重點(diǎn)分類指導(dǎo)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)土資源領(lǐng)域各項(xiàng)改革。

（作者分別供職于廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳和南寧市國(guó)土資源局土地開(kāi)墾整理中心）