7月初，因?yàn)檗D(zhuǎn)發(fā)了一條批評(píng)1950年土地改革法的微博，陜西榆林市子洲縣公安局交警大隊(duì)的官方微博遭網(wǎng)友圍觀。隨后，該官微管理員被移交司法處理，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人同時(shí)受到處分。這一事件在網(wǎng)絡(luò)上爭(zhēng)議頗多，但是也從側(cè)面驗(yàn)證了土地改革在中國(guó)政治話語(yǔ)體系和改革大局中的敏感性。       

        在十八屆三中全會(huì)做出的改革決定中，有關(guān)土地改革的安排被視為一次重大突破。但是因?yàn)檗r(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革具有一定的敏感性，中央在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革上的態(tài)度一直是“慎重穩(wěn)妥”。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，兩次中央一號(hào)文件都是要求“審慎穩(wěn)妥”地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。

        如今終于還是前進(jìn)一步。日前，根據(jù)國(guó)土資源部網(wǎng)站消息，北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市等全國(guó)農(nóng)村土地改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)確定，改革試點(diǎn)工作進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。國(guó)土資源部已經(jīng)成立了以部長(zhǎng)姜大明為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組；同時(shí)要求各試點(diǎn)縣域所在各省省委，成立由主管農(nóng)業(yè)的省委副書(shū)記負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

        7月8日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》的報(bào)道還指出，事實(shí)上，33個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣此前曾經(jīng)多次上報(bào)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地改革的框架方案，但是均因?yàn)?ldquo;過(guò)于激進(jìn)”未被批復(fù)。最終，獲批的是改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為“相對(duì)溫和”的版本。重慶等區(qū)縣上報(bào)獲批的改革方案甚至低于當(dāng)?shù)貎?nèi)部改革的尺度。

        今年1月，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明對(duì)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的解讀也表示，將堅(jiān)持“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，堅(jiān)守確保土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，確保試點(diǎn)工作順利開(kāi)展。

        而在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰接受新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)指出，有15個(gè)地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，15個(gè)地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，3個(gè)地區(qū)進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)。

        他認(rèn)為，之所以征地制度試點(diǎn)的地區(qū)較少，是因?yàn)榈胤降姆e極性不高。原因在于，地方政府依靠土地財(cái)政收入進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而“縮小征地范圍”與中國(guó)快速的城市化進(jìn)程是相違背的，而且“縮小征地范圍”也意味著地方政府直接獲得的土地出讓金將減少，因此這也是一個(gè)中央和地方博弈的過(guò)程。

        同時(shí)，縮小征地范圍建立在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)上。賀雪峰指出，我們目前的現(xiàn)狀是，全國(guó)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不超過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地的10%，在一些西部地區(qū)，這個(gè)數(shù)字僅為2%。也就是說(shuō)全國(guó)只有大約2000萬(wàn)畝的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這種情況下，征地范圍縮小的程度是值得疑慮的。

        集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以同國(guó)有建設(shè)用地一樣直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化的有償使用，真正實(shí)現(xiàn)同城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的統(tǒng)一市場(chǎng)、同地同權(quán)。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是此次土地改革中非常重要的一個(gè)部分。

        中央的用意在于，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，以盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，既緩解中國(guó)城市建設(shè)用地之不足的困境，又增加農(nóng)村和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

        姜大明解讀稱，“試點(diǎn)行政區(qū)域只允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地不得入市。入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的條件。入市范圍限定在存量用地。同時(shí)建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則、完善規(guī)劃、投資、金融、稅收、審計(jì)等相關(guān)服務(wù)和監(jiān)管制度。”

        但是對(duì)于這一問(wèn)題，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授宋志紅今年5月撰文指出，如果將流轉(zhuǎn)范圍限定為存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，則僅指向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其占比十分有限，尤其是在中西部等鄉(xiāng)村企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，數(shù)量更是少得可憐。這也將使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的意義大打折扣，而宅基地通過(guò)整理節(jié)約后轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的路也被堵死。

        在宅基地制度改革上，賀雪峰分析，不同于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，全國(guó)大部分農(nóng)村的宅基地并沒(méi)有產(chǎn)生額外的交換價(jià)值。全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村，現(xiàn)行宅基地制度都仍然有效，無(wú)論是農(nóng)民還是地方政府都缺少進(jìn)行宅基地制度改革的動(dòng)力。

        而在此前的試點(diǎn)中，也有一些進(jìn)展不錯(cuò)的案例。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》的報(bào)道，重慶梁平縣是農(nóng)村土地承包權(quán)退出改革的試點(diǎn)地區(qū)。在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，該縣小范圍穩(wěn)妥推進(jìn)了承包地有償退出。

        2014年12月，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村20戶農(nóng)民以每畝3.45萬(wàn)元的價(jià)格，自愿將自家承包地中的15畝有償交還給村社集體，放棄了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨后，村社集體經(jīng)濟(jì)組織將這15畝土地集中轉(zhuǎn)包給經(jīng)營(yíng)大戶首小江，用于冷水魚(yú)養(yǎng)殖基地建設(shè)。下一步梁平縣準(zhǔn)備在禮讓鎮(zhèn)川西村全村開(kāi)展承包地有償退出試點(diǎn)。前期的摸底調(diào)查表明，這個(gè)村約有21%的農(nóng)戶愿意有償退出承包地。

        盡管地方上已經(jīng)在進(jìn)行一些有益的嘗試。但是在全局層面，未來(lái)試點(diǎn)的效果仍然令人憂慮。