【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村集體土地/土地股份制改革/土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)/法律思考

        從農(nóng)村集體土地股份制改革的角度而言，我國(guó)現(xiàn)行的法律制度至少有如下五個(gè)問(wèn)題值得研究。首先，在農(nóng)村普遍實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革?其制度目標(biāo)如何確定?這兩個(gè)問(wèn)題直接決定了農(nóng)村土地制度改革的方向和具體制度設(shè)計(jì)。因此，必須從土地承包經(jīng)營(yíng)制與土地股份制的相互關(guān)系入手進(jìn)行分析研究。其次，農(nóng)村集體土地股份制改革的適用范圍應(yīng)涵蓋農(nóng)村的全部集體土地(包括農(nóng)村的宅基地、承包經(jīng)營(yíng)地、建設(shè)用地、四荒地等)，還是只包括其中的部分土地?是否應(yīng)將某些具有特殊性質(zhì)的土地(如宅基地)排除在外?這些內(nèi)容既涉及不同類型土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其負(fù)擔(dān)，又與農(nóng)民的社會(huì)保障等切身利益密切相關(guān)。目前學(xué)界對(duì)此存在較大爭(zhēng)議。再次，在農(nóng)村集體土地股份制改革的過(guò)程中，農(nóng)民據(jù)以取得股份的出資財(cái)產(chǎn)是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?盡管中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股問(wèn)題，但是，因不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)出資直接關(guān)系到股份制改革的價(jià)值目標(biāo)與方法措施，所以必須從法律角度予以研究。第四，股份制存在多種形式，如合伙制、股份合作制和公司制等。盡管《決定》規(guī)定的是農(nóng)村集體土地股份合作制，但是采取何種組織形式關(guān)系到農(nóng)民股權(quán)的內(nèi)容與流通性，以及農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題，所以也有必要予以研究。最后，農(nóng)村集體土地股份制與土地承包經(jīng)營(yíng)制是兩種完全不同的產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)模式。二者是升級(jí)取代關(guān)系，還是雙軌并行或者相互交錯(cuò)關(guān)系，很難從《決定》中看出。所以，農(nóng)村土地股份制改革與現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度相并行或者相銜接直接關(guān)系到我國(guó)對(duì)農(nóng)民意愿的尊重程度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，如何根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)《決定》的精神，從法律層面認(rèn)真研究和解決上述有關(guān)問(wèn)題，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體土地股份制改革的目標(biāo)追求

        中共十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。”之后，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離和三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局又作出了更加明確的規(guī)定。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了四個(gè)基本目標(biāo)：一是以雙層經(jīng)營(yíng)方式切實(shí)保障了農(nóng)村土地集體所有；二是以承包經(jīng)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的適度分離；三是以用益物權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的適度流轉(zhuǎn)；四是通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的適度流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。但是，從法律層面而言，該制度客觀上仍存在兩大主要問(wèn)題：一是未能真正解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊和虛化的問(wèn)題，不利于從根本上切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的身份性和客體的實(shí)物性，在一定程度上限制了農(nóng)民權(quán)利的合法流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民流動(dòng)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

        與農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制不同，農(nóng)村集體土地股份制則是農(nóng)民以適當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)和權(quán)利出資，組成股份制經(jīng)濟(jì)組織，并從該組織獲得相應(yīng)的股權(quán)，再通過(guò)行使股權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)其個(gè)人權(quán)益的一種制度設(shè)計(jì)。針對(duì)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制的兩大問(wèn)題，農(nóng)村集體土地股份制改革可以實(shí)現(xiàn)兩大功能性突破。一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的明晰。因?yàn)?，農(nóng)民通過(guò)股份制改革將出資財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給股份制經(jīng)濟(jì)組織并據(jù)此獲得股權(quán)后，該經(jīng)濟(jì)組織即從法律上成為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人。農(nóng)民則以股東身份、以股權(quán)形式真正享有集體土地的股份權(quán)利。這樣就在集體所有制不變的情形下，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利主體的明晰，農(nóng)民權(quán)益也得到了法律上的確定。二是農(nóng)民的土地權(quán)益可以以股份形式依法自由流轉(zhuǎn)。因?yàn)椋煞葜聘母锖?，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)，成了完全市場(chǎng)化的私權(quán)。這樣既消除了身份和地域等限制，又保障了農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)民流動(dòng)，有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。“農(nóng)民對(duì)于保留自己的地權(quán)，而同時(shí)取得城鎮(zhèn)化身份的做法是深表贊同的。”[1]由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體土地股份制改革的首要目標(biāo)應(yīng)該是明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。其具體理由如下。

        第一，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制已經(jīng)解決了所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離和經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)兩個(gè)主要問(wèn)題?，F(xiàn)行集體土地所有權(quán)存在的主要問(wèn)題既不是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，也不是經(jīng)營(yíng)權(quán)不能依法轉(zhuǎn)讓，而是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體不明確，在我國(guó)，關(guān)于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體主要有三種說(shuō)法：一是“農(nóng)村集體組織”；二是“農(nóng)村集體成員”；三是“農(nóng)民集體”或者“集體成員集體”。根據(jù)第一種說(shuō)法，三級(jí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體分別為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村民委員會(huì)、村民小組等，但其作為一級(jí)政府、自治組織或者沒(méi)有獨(dú)立性與完整組織結(jié)構(gòu)的農(nóng)民集體，既不可能也不應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。按照第二種說(shuō)法，我們應(yīng)以每個(gè)集體組織成員作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，這實(shí)際上是共有而非公有，這明顯違背了堅(jiān)持農(nóng)村集體土地公有制的憲法原則。第三種說(shuō)法以我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》和《土地管理法》的規(guī)定為依據(jù)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體既非某一村民，也非相應(yīng)的集體組織，而是一個(gè)極具抽象性的“農(nóng)民集體”或者“集體成員集體”。但何為“農(nóng)民集體”或者“集體成員集體”，在理論上很難界定。實(shí)踐中多將其視為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村民委員會(huì)或村民小組等組織機(jī)構(gòu)，或者由其代為行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的這種虛位狀況，不僅極大地影響了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也使得鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村民委員會(huì)和村民小組濫用權(quán)力，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，農(nóng)村集體土地股份制改革的制度目標(biāo)、價(jià)值追求應(yīng)當(dāng)定位于從根本上解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體抽象和虛位的問(wèn)題。

        第二，股份制改革是股東依照法律和章程規(guī)定將其財(cái)產(chǎn)出資于股份制經(jīng)濟(jì)組織，以喪失出資財(cái)產(chǎn)權(quán)利為代價(jià)獲得該經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)股權(quán)的過(guò)程。無(wú)論采取何種方式進(jìn)行土地股份制改革，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體只能是實(shí)行股份制后新成立的股份制經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民家庭和個(gè)人只能以股東的身份對(duì)該經(jīng)濟(jì)組織享有相應(yīng)的股權(quán)，只能依據(jù)其股權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)該經(jīng)濟(jì)組織的控制。股份制改革的這種法律效果既克服了過(guò)去農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的虛無(wú)狀況，也清晰界定了集體成員對(duì)集體土地的權(quán)利范圍和行使方式，破解了集體產(chǎn)權(quán)行使、公共權(quán)益分配、成員意思表達(dá)等許多實(shí)踐中的難題，在根本上破解了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位問(wèn)題。

        由此可見(jiàn)，相對(duì)于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制，農(nóng)村集體土地股份制的主要優(yōu)勢(shì)在于可以明晰農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，因此，農(nóng)村集體土地股份制改革必須依此充分發(fā)揮其應(yīng)有的制度優(yōu)勢(shì)，這既是進(jìn)行股份制改革一系列制度設(shè)計(jì)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，也是進(jìn)行股份制改革的首要目標(biāo)和價(jià)值追求。所以，農(nóng)村集體土地股份制改革適用范圍的界定、出資財(cái)產(chǎn)的明晰、制度模式的選擇等，均應(yīng)以此進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度改革。

二、農(nóng)村集體土地股份制改革的適用范圍

        農(nóng)村集體所有的土地根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型。不同類型的土地具有不同的法律屬性，其是否均應(yīng)或者均可納入農(nóng)村集體土地股份制改革的適用范圍有待科學(xué)分析。我們應(yīng)將農(nóng)村集體的全部土地列入股份制改革的范疇，不應(yīng)因某些土地的性質(zhì)特殊而將其排除在外。對(duì)此，應(yīng)從如下三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討。

        首先，農(nóng)村集體土地股份制改革的適用范圍是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分集體土地所有權(quán)之上有無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)。根據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)之上是否設(shè)置有權(quán)利負(fù)擔(dān)，可將其區(qū)分為無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)的農(nóng)村集體土地和有權(quán)利負(fù)擔(dān)的農(nóng)村集體土地。前者主要包括土地所有權(quán)之上未設(shè)置用益物權(quán)的土地，比如尚未發(fā)包的四荒地、宅基地之外的建設(shè)用地等；后者主要包括土地之上已設(shè)置了法定用益物權(quán)的土地，比如宅基地和承包經(jīng)營(yíng)地。土地之上有無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)，在土地股份制改革中必然面臨兩個(gè)基本問(wèn)題。一是股份制改革中的出資財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是作為基礎(chǔ)權(quán)利的土地所有權(quán)，還是作為所有權(quán)負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者宅基地使用權(quán)?從農(nóng)村土地股份制改革的目的分析，其應(yīng)是作為基礎(chǔ)權(quán)利的土地所有權(quán)，因?yàn)椋诠兄魄疤嵯?，只有將土地所有?quán)股份化，才能切實(shí)明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。二是股份制改革中土地之上有無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)，其價(jià)值顯然不盡相同。將不同性質(zhì)的土地出資時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何評(píng)估定價(jià)?股份制改革前，農(nóng)村集體土地之上是否存在權(quán)利負(fù)擔(dān)，只是當(dāng)時(shí)的客觀情形，當(dāng)其以農(nóng)村集體土地所有權(quán)出資時(shí)，實(shí)際上可以不考慮其有無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)。因?yàn)?，農(nóng)村集體土地所有權(quán)出資后，必將成為另一個(gè)新型農(nóng)村集體組織(比如新的股份合作社和公司)的財(cái)產(chǎn)。新的農(nóng)村集體土地所有權(quán)人是否或者如何在其所有的土地上設(shè)置權(quán)利負(fù)擔(dān)，是否需要與農(nóng)村集體組織成員重新簽訂新的宅基地或者承包經(jīng)營(yíng)合同，依法應(yīng)由全體股東表決確定。在法律上，原農(nóng)村集體組織與股份制改革后的新農(nóng)村集體組織既不具有同一性質(zhì)，也不具有權(quán)利義務(wù)的承繼關(guān)系。股份制改革之前，并不存在一個(gè)作為土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體組織，村委會(huì)等只是農(nóng)民集體的代表，并不是真正的土地所有權(quán)人。所以，股份制改革之后，新的集體組織作為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)且有權(quán)重新對(duì)其所有的土地利用依法重新規(guī)劃，其既可以將其所有的土地用于規(guī)模化、現(xiàn)代化統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，也可發(fā)包給農(nóng)戶實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)，或?qū)嵭衅渌?jīng)營(yíng)方式?？傊?，農(nóng)村集體土地之上有無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)對(duì)農(nóng)村集體土地股份制改革并不構(gòu)成任何法律障礙。

        其次，農(nóng)村集體土地股份制改革的適用范圍是否應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村集體土地的社會(huì)保障功能，特別是作為居住權(quán)保障的農(nóng)民宅基地使用權(quán)是否可以適用于股份制改革。“宅基地一詞帶有濃郁的民族性，為我國(guó)法律所獨(dú)有。”[2]長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體土地一直被視為農(nóng)民的基本社會(huì)保障，農(nóng)民只要擁有土地即可自給自足。但是，隨著國(guó)家社會(huì)保障制度的不斷健全完善，農(nóng)民的社會(huì)保障得以逐步擴(kuò)大和加強(qiáng)，因此現(xiàn)在是否仍應(yīng)以農(nóng)村集體土地承載社會(huì)保障功能為由限制農(nóng)民土地權(quán)益的完整性在理論上爭(zhēng)議極大。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，是國(guó)家對(duì)全體公民應(yīng)盡的法定義務(wù)。國(guó)家不僅要建立健全城市的社會(huì)保障制度，也要同時(shí)、同等建立健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度。因此，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大趨勢(shì)下，國(guó)家不應(yīng)再將農(nóng)村集體土地作為農(nóng)民的基本社會(huì)保障。因此，無(wú)論宅基地使用權(quán)還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均可自由流轉(zhuǎn)。但也有人主張，我國(guó)農(nóng)村村民的宅基地具有社會(huì)福利性質(zhì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)保障每個(gè)成員獲得一定的宅基地來(lái)保障其基本的生存條件和居住條件。[3]作為農(nóng)民的社會(huì)保障，不宜將宅基地使用權(quán)納入股份制改革的范疇。如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，很可能造成農(nóng)民最終失去土地。對(duì)此，我們認(rèn)為，后一種說(shuō)法理?yè)?jù)不足，根本不能成立。一是該說(shuō)法仍然停留在城鄉(xiāng)二元化的思維模式中，其基本出發(fā)點(diǎn)依然是城鄉(xiāng)二元的土地產(chǎn)權(quán)和社會(huì)保障制度，未從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度通觀全局。若承認(rèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)和社會(huì)保障制度，便無(wú)任何理由禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是該說(shuō)法并不真正了解農(nóng)村集體土地股份制改革的根本目的和制度設(shè)計(jì)。因?yàn)?，基于股份制設(shè)立的農(nóng)村集體組織依法獲得農(nóng)村集體土地所有權(quán)后，作為股東的農(nóng)民完全可以依照法律和章程的規(guī)定為自己謀劃住所。其可通過(guò)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，為村民建設(shè)統(tǒng)一的住宅，也可以重新為農(nóng)民劃分宅基地，或者維持原狀。在農(nóng)村集體土地股份制情形下，作為股東的農(nóng)民權(quán)益僅以價(jià)值形態(tài)的股份形式存在，即使出讓其所持股份，也不會(huì)影響其宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)。可見(jiàn)，所謂的社會(huì)保障問(wèn)題根本不應(yīng)成為限制農(nóng)村集體土地股份制改革適用范圍的理?yè)?jù)，農(nóng)村集體的各類土地均可適用于股份制改革。

        最后，農(nóng)村集體土地股份制改革中是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置集體股也是法律上必須正視的問(wèn)題。從客觀情況看，確實(shí)有一部分農(nóng)村集體土地并未通過(guò)設(shè)置土地用益物權(quán)的方式交由農(nóng)民家庭和個(gè)人使用，比如農(nóng)村集體未發(fā)包出去的四荒地和未利用的建設(shè)用地。對(duì)于此類土地，許多地方大多通過(guò)設(shè)定集體股的方式進(jìn)行處理。對(duì)此，有如下幾個(gè)問(wèn)題有待明確。一是可能性問(wèn)題。有人認(rèn)為，設(shè)定了用益物權(quán)的農(nóng)村集體土地可以用益物權(quán)人的名義出資入股，未設(shè)定用益物權(quán)的土地只能以集體的名義出資入股。我們認(rèn)為，農(nóng)村集體土地股份制改革是以土地所有權(quán)為對(duì)象，根本不存在如上所說(shuō)的類型劃分問(wèn)題，只要將集體所有的土地所有權(quán)等額劃分，再根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)明確為農(nóng)民各自的出資比例，就可以解決這一問(wèn)題。也就是說(shuō)，即使客觀上存在著兩種不同的土地產(chǎn)權(quán)，設(shè)立集體股也不是必需的，在法律上存在著不設(shè)立集體股的可能性。二是必要性問(wèn)題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有依法設(shè)立了集體股，才能從根本上保障集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大，因而設(shè)立集體股具有必要性。我們認(rèn)為不然。農(nóng)村集體土地股份制以后，新的集體組織依然符合集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。因?yàn)椋?ldquo;只要能夠?qū)崿F(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)價(jià)值增值并服務(wù)于成員利益的公平享有，都是集體經(jīng)濟(jì)”[4]。股份制集體組織的自身發(fā)展實(shí)質(zhì)上就是集體經(jīng)濟(jì)壯大繁榮的表現(xiàn)，無(wú)論以股份合作制還是公司制運(yùn)作，股份制組織均須提取公積金、公益金，此乃集體組織發(fā)展和集體成員利益保障的基礎(chǔ)。因此，根本無(wú)須以專門(mén)設(shè)定集體股的方式來(lái)發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。三是正當(dāng)性問(wèn)題。我們認(rèn)為，以農(nóng)村集體所有的未設(shè)置用益物權(quán)的土地作為集體股出資不具有理論上的正當(dāng)性。首先，在大多數(shù)股份均有明確持有人的情形下，誰(shuí)是集體股的持有人必然成為問(wèn)題。其持有人如果是原來(lái)的集體組織，客觀上仍然存在著主體不明的問(wèn)題；若是新的集體組織，在法律上又不符合公司法人的治理理論和制度設(shè)計(jì)。實(shí)踐中，以集體股方式開(kāi)展的股份制改革存在問(wèn)題，這足以說(shuō)明設(shè)立集體股的制度缺陷與不足。因此，從農(nóng)村集體土地股份制改革的根本目的出發(fā)，為了切實(shí)明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，不宜設(shè)立集體股。

三、農(nóng)村集體土地股份制改革的出資財(cái)產(chǎn)

        農(nóng)村集體土地股份制改革的基本方式是農(nóng)民將一定的財(cái)產(chǎn)出資于股份制經(jīng)濟(jì)組織，從而獲得相應(yīng)的股份，股東的出資構(gòu)成股份制經(jīng)濟(jì)組織所有的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民以股東的身份通過(guò)其所持股份依照法律和章程的規(guī)定對(duì)該經(jīng)濟(jì)組織行使權(quán)利，并按規(guī)定獲得相應(yīng)的股東權(quán)益。其中，農(nóng)民究竟以何種資產(chǎn)出資直接決定著股份制改革的效果。目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地股份制改革中存在兩種完全不同的出資模式，一是以農(nóng)村集體土地所有權(quán)出資；二是以農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資。

        在以往的改革實(shí)踐中，許多地方均是以農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股，成立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織。我們認(rèn)為，這種方式雖然易于操作，但客觀上存在許多缺陷。首先，其并不符合農(nóng)村集體土地股份制改革的根本目的。農(nóng)村集體土地股份制不同于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制的突出特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在于，前者有利于切實(shí)解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛化問(wèn)題。在一個(gè)10省30縣的實(shí)證調(diào)查中，近一半的農(nóng)民愿意集體土地所有權(quán)歸于個(gè)人，其中個(gè)別省份此比例甚至將近七成。[5]這說(shuō)明，解決農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛化，明晰集體土地所有權(quán)主體地位的客觀必要性。股份制中，只有農(nóng)民以其享有的集體土地所有權(quán)出資，新組建的集體組織才能依法獲得農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，從而達(dá)到農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體明晰的目標(biāo)。如果農(nóng)民以其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資，新組建的集體組織不可能享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)。這樣，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題根本不可能解決，股份制改革的目標(biāo)也不可能實(shí)現(xiàn)。其次，這種方法并沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村集體土地的自由流轉(zhuǎn)問(wèn)題。雖然農(nóng)戶原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)股份制改革轉(zhuǎn)化為股份后可以自由流轉(zhuǎn)，但是由于以這種方式股份制后的農(nóng)村集體組織僅享有農(nóng)民出資的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以其股份的流通轉(zhuǎn)讓客觀上仍將受到極大地限制。因此，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資進(jìn)行的股份制改革，充其量只是一種經(jīng)營(yíng)模式的變革，并不能從根本上解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位問(wèn)題，無(wú)法為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有效的制度資源。

        我們認(rèn)為農(nóng)村集體土地股份制改革應(yīng)以集體土地所有權(quán)出資，只有這樣才能從根本上突破土地承包經(jīng)營(yíng)制的羈絆，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體。在以集體土地所有權(quán)出資為特點(diǎn)的農(nóng)村集體土地股份制改革情形下，新的農(nóng)村集體組織將依法享有原農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)；農(nóng)村集體組織成員將依法對(duì)該農(nóng)村集體組織享有股權(quán)。這種形式的農(nóng)村集體土地股份制改革，具如下幾個(gè)獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。第一，可以從根本上解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題。因?yàn)?，依這樣的方式進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革后，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)由該組織“成員集體”所有變?yōu)樵摴煞葜萍w組織所有。這不僅使所有權(quán)主體在形式上確定為該農(nóng)村集體組織，而且使該集體所有權(quán)的行使方式、集體利益的分配比例、集體內(nèi)外部矛盾和糾紛的解決等問(wèn)題均得以全面解決；同時(shí)，這種方式切實(shí)保障了集體所有的公有制性質(zhì)。第二，這種形式的改革可以從根本上解決農(nóng)村集體土地和農(nóng)民合法權(quán)益的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體明晰后，其權(quán)利可以真正成為合法的市場(chǎng)化權(quán)利主體，并積極參與土地流轉(zhuǎn)，這樣農(nóng)村和農(nóng)民的合法權(quán)益就會(huì)得到切實(shí)維護(hù)。對(duì)農(nóng)民而言，其依法享有的股份以價(jià)值形態(tài)存在，可以不受任何約束地自由流轉(zhuǎn)。而且，農(nóng)民股份的自由流轉(zhuǎn)并不影響集體土地所有權(quán)的性質(zhì)和農(nóng)村集體土地的用途，也不會(huì)導(dǎo)致非農(nóng)化和非糧化問(wèn)題。第三，這種形式的改革可以從根本上解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問(wèn)題。農(nóng)村集體土地股份制按照這樣的方式改革之后，新的農(nóng)村集體組織可以根據(jù)實(shí)際情況決定其土地如何科學(xué)合理地利用，其既可以組織農(nóng)民進(jìn)行規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)，也可以將土地仍然發(fā)包給農(nóng)民進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民的合法權(quán)益既可以以股權(quán)形式獲得保障，還可以脫離身份束縛，移居城市，自由流動(dòng)；同時(shí)，這種形式也有利于集體的經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，消弭城鄉(xiāng)鴻溝，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

        當(dāng)然，農(nóng)村集體土地股份制改革是一場(chǎng)涉及農(nóng)民切身利益的制度變革。各地由于經(jīng)濟(jì)條件、組織狀態(tài)、自然環(huán)境和思想認(rèn)識(shí)水平不同，不可能采取統(tǒng)一的出資方式。我們強(qiáng)調(diào)股份制改革應(yīng)采用土地所有權(quán)入股的方式，切實(shí)解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位問(wèn)題。因此，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地股份制改革應(yīng)以土地所有權(quán)出資，并不排除農(nóng)民選擇其他出資方式。比如，《決定》提倡的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式也是一種較為便利的改革舉措。

四、農(nóng)村集體土地股份制改革的模式選擇

        在法律上，股份制的實(shí)現(xiàn)方式很多，可以是合伙制，也可以是股份合作制，還可以是公司制。雖然，《決定》提出農(nóng)村集體土地股份制改革應(yīng)當(dāng)采用股份合作制，但我們認(rèn)為，不同的股份制改革模式直接決定著農(nóng)民股權(quán)的完整性和股份的流通性，從而決定是否有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；F(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。因此，在諸多模式中究竟采用何種模式更為合理值得進(jìn)一步研究。

        首先，合伙制雖然是一種股份制模式，但其并不適于農(nóng)村集體土地股份制改革。從合伙制的結(jié)構(gòu)形式看，合伙人將其一定的財(cái)產(chǎn)出資，從而取得合伙人資格，通過(guò)經(jīng)營(yíng)共同的合伙事業(yè)最終獲得合伙收益。但就農(nóng)村集體土地股份制而言，合伙制存在著明顯缺陷。一是合伙財(cái)產(chǎn)屬于共有財(cái)產(chǎn)，因而其不能產(chǎn)生集體土地所有權(quán)主體明晰的效果。二是合伙制具有私有經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，因而其不符合農(nóng)村集體組織的公有制屬性。三是合伙制具有極強(qiáng)的人合性，不利于股份的流通轉(zhuǎn)讓，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。因此，合伙制不宜成為農(nóng)村集體土地股份制改革的理想模式。

        其次，股份合作制雖然是《決定》明確肯定的股份制改革模式，但基于合作制的本質(zhì)屬性，我們認(rèn)為其亦非農(nóng)村集體土地股份制改革的理想模式。股份合作制實(shí)際上是股份制與合作制相結(jié)合的一種組織模式。其雖然具有股份制的特點(diǎn)，但在根本上仍然是一種合作制。盡管我國(guó)的股份合作制實(shí)踐更加強(qiáng)調(diào)其股份制的一面，甚至被認(rèn)為“實(shí)際上仍然是股份制，最多其中吸收了合作制的因素”[6]，但卻無(wú)法從根本上改變其合作制的本質(zhì)，因此，這必然導(dǎo)致其具有如下不適于農(nóng)村集體土地股份制改革的缺陷。第一，股份合作制強(qiáng)調(diào)的是成員之間的資本和勞動(dòng)的聯(lián)合，一般“只有要利用合作社服務(wù)的人才能夠加入到合作社中來(lái)”[7]，其成員仍主要局限于集體組織成員，這不利于農(nóng)村集體土地股份制的落實(shí)，也不利于從根本上發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。第二，股份合作制因受到合作制性質(zhì)的制約，其股份向股份合作社之外的人轉(zhuǎn)讓時(shí)受到嚴(yán)格限制，因此其不利于股份的流通轉(zhuǎn)讓，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，當(dāng)然也不利于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。第三，我國(guó)雖然已有《合作社法》，但至今并未制定《股份合作社法》。股份合作社作為一種新的組織形態(tài)并無(wú)明確的法律依據(jù)，其只是改革實(shí)踐中存在的一種探索模式。在于法無(wú)據(jù)的情形下，將其作為農(nóng)村集體土地股份制改革的模式。由此可見(jiàn)，從明晰產(chǎn)權(quán)主體、推動(dòng)農(nóng)民自由流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的角度，股份合作制并非農(nóng)村集體土地股份制改革的理想模式。

        公司作為最典型的股份制模式，應(yīng)該是農(nóng)村集體土地股份制改革的理想模式。因?yàn)椋噍^于股份合作制，以公司制作為農(nóng)村集體土地股份制改革的模式具有如下幾個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)。第一，我國(guó)《公司法》對(duì)有限責(zé)任公司、股份有限公司等公司形式均作出了非常明確的規(guī)定，其法律地位、組織形式、運(yùn)行機(jī)制、權(quán)義配置、存續(xù)破產(chǎn)等事項(xiàng)均有法可依。因此，農(nóng)村集體土地股份制采用公司制模式進(jìn)行改革具有明確的規(guī)范依據(jù)。第二，采用公司制進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份改革，股東身份不存在任何限制，這有利于發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。第三，在公司制模式下，股東股份的轉(zhuǎn)讓限制較少，這就有利于股東股份的流通轉(zhuǎn)讓，從而也有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

        盡管公司制是農(nóng)村集體土地股份制改革的理想模式，但其并非農(nóng)村集體土地股份制改革的唯一模式。即使在公司制模式下，農(nóng)村集體土地股份制改革是采用有限責(zé)任公司還是股份有限公司的形式，須由農(nóng)民根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況自主選擇。首先，有限責(zé)任公司的股東數(shù)量最多為50人，股份有限公司的股東人數(shù)最多為200人，所以必須根據(jù)股東人數(shù)的多少來(lái)確定采用何種公司形式。其次，我國(guó)地域廣闊，各地情況不一，實(shí)踐中具體采用何種股份制改革模式，需要根據(jù)每一個(gè)農(nóng)民集體的特質(zhì)，如傳統(tǒng)習(xí)俗、歷史成例、資源總量、組織結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、個(gè)體素養(yǎng)、微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等而確定。第三，法律應(yīng)切實(shí)尊重農(nóng)民的意愿和權(quán)利。農(nóng)民如果不希望該組織以外的人參與公司治理，也可以選擇相應(yīng)的股份合作社組織形式。所以，究竟采用何種模式，重要的是切實(shí)尊重農(nóng)民自己的意愿，而無(wú)須在法律上將農(nóng)村集體土地股份制改革的模式法定化，應(yīng)授予農(nóng)民自主選擇的自由空間，由農(nóng)民自主選擇其實(shí)施股份制的理想模式。

五、農(nóng)村集體土地股份制改革的制度銜接

        在我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制的情形下進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革，必須解決土地股份制與土地承包經(jīng)營(yíng)制的銜接問(wèn)題。其中，最為重要的問(wèn)題有四個(gè)。一是在進(jìn)行制度選擇和制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)遵循哪些基本原則。二是農(nóng)村集體土地股份制與農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制兩種制度是否可以并存。三是如何在土地承包經(jīng)營(yíng)制的基礎(chǔ)上實(shí)行土地股份制改革。四是土地股份制改革后，是否可以實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)。

        首先，《決定》同時(shí)強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營(yíng)制和農(nóng)村集體土地股份制改革，既要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”，又提出“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”。故此，推進(jìn)農(nóng)村集體土地股份制改革，應(yīng)遵循如下基本原則。一是堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則。無(wú)論實(shí)行農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)，還是進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革，其最終目的都是為了維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)村究竟采用何種產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)模式對(duì)農(nóng)民最為有益，農(nóng)民自身具有發(fā)言權(quán)。所以，無(wú)論堅(jiān)持農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制，還是進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革，必須貫徹農(nóng)民自愿的原則。二是堅(jiān)持因地制宜的原則。由于我國(guó)廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好壞、農(nóng)村集體所處的社會(huì)人文環(huán)境等均存在差異，所以，應(yīng)當(dāng)由各地根據(jù)自身發(fā)展程度、條件、規(guī)模、環(huán)境等諸多因素決定其希望實(shí)施的具體制度模式。三是堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)明晰原則。產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件。只有產(chǎn)權(quán)明晰，才能從根本上克服土地利用的短期行為，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，在農(nóng)民自愿的前提下，應(yīng)實(shí)行農(nóng)村集體土地股份制改革，切實(shí)明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，同時(shí)仍可實(shí)行農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度。若不宜實(shí)施土地股份制改革，也要通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)證確權(quán)，依法保障農(nóng)戶的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是堅(jiān)持農(nóng)民利益最大化原則。無(wú)論采用農(nóng)村集體土地股份制改革，還是繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度，均應(yīng)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化為歸旨。因此，在堅(jiān)持自主自愿、因地制宜和明晰產(chǎn)權(quán)原則的基礎(chǔ)上，必須認(rèn)真處理好兩種制度之間的關(guān)系，充分發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢(shì)。甚至可以將兩種制度交叉實(shí)踐，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化的制度效果。

        其次，根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》的精神，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制和農(nóng)村集體土地股份制完全可以并行不悖、同時(shí)存在。因?yàn)?，這兩種制度均能實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離，均可在一定程度上保障經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通和轉(zhuǎn)讓，均可在不同程度上促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，均可在不同層面上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。所以，不僅各地可以根據(jù)自身發(fā)展程度、社會(huì)條件、人口狀況、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等諸多因素因地制宜地進(jìn)行制度模式選擇，而且，在農(nóng)民自愿的情形下，即使在同一農(nóng)村集體組織，也可以同時(shí)采取這兩種不同的制度模式。尤其是在同一農(nóng)村集體組織中一部分人主張進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革，另一部分人主張繼續(xù)實(shí)施集體土地承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，這兩種制度也有共存空間。此時(shí)，應(yīng)首先從整體上進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革，然后再對(duì)主張繼續(xù)實(shí)施集體土地承包經(jīng)營(yíng)的人繼續(xù)實(shí)施集體土地承包經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，也可以采用以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革，在此情形下，愿意進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革者可以參與土地股份制改革，不愿意參與者可繼續(xù)其農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)。

        再次，在全國(guó)普遍實(shí)施農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)村集體土地股份制改革，比較科學(xué)、合理和可行的方式主要有兩種。一種是比較徹底的股份制改革。在此模式下，首先，要將農(nóng)村集體所有的全部土地所有權(quán)等額劃分；其次，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)將全部的份額分配給該農(nóng)村集體組織的全體成員，由該農(nóng)村集體組織成員自愿將其持有份額下的農(nóng)村集體土地出資給新組建的農(nóng)村集體組織；最后，由新的農(nóng)村集體組織給每一個(gè)村民發(fā)放相應(yīng)的股權(quán)證書(shū)。這種方式的股份制改革切實(shí)明晰了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體和農(nóng)民對(duì)集體土地所持有的股份份額，有利于集體所有權(quán)的行使、集體利益的分配、內(nèi)外部矛盾和糾紛的解決等。另一種是比較易于操作的股份制改革。在此模式下，農(nóng)戶以其享有的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為出資財(cái)產(chǎn)入股，農(nóng)村集體的其余土地可以作為集體資產(chǎn)入股。新組建的農(nóng)村集體組織在享有全部股東出資財(cái)產(chǎn)權(quán)益后，根據(jù)各個(gè)股東的出資額為股東發(fā)放相應(yīng)的股權(quán)證書(shū)。這種方式因完全以原來(lái)確定的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，所以相對(duì)比較易于操作。但是，這種模式既未從根本上解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的明晰問(wèn)題，同時(shí)還可能存在一定數(shù)量的集體股問(wèn)題。客觀而言，前一種方式明顯優(yōu)于后一種方式。

        最后，農(nóng)村集體土地股份制改革后可以繼續(xù)實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制。實(shí)行農(nóng)村集體土地股份制以后，特別是以農(nóng)村集體土地所有權(quán)出資進(jìn)行股份制改革之后，新的農(nóng)村集體組織雖然依法享有了集體土地所有權(quán)，但其權(quán)利行使必須由股東按照股份制規(guī)范運(yùn)作。按照多數(shù)股東的意見(jiàn)，其既可以組織股東直接按土地用途進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也可以將土地交由股東甚至股東以外的人從事糧農(nóng)經(jīng)營(yíng)。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體土地股份制與農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制是兩種可以完全并行不悖的制度模式，其關(guān)鍵取決于農(nóng)民的自主自愿，取舍在于因地制宜、產(chǎn)權(quán)明晰和農(nóng)民利益最大化，宗旨在于逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；F(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化。 

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