6月25日是全國(guó)第25個(gè)土地日，面對(duì)我國(guó)人多地少、耕地資源不足的國(guó)情，土地問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。《法制日?qǐng)?bào)》記者從江蘇省鎮(zhèn)江市檢察院獲悉，通過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，特別是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過“以租代征”、假借“高效農(nóng)業(yè)”等從事非農(nóng)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，違法占用農(nóng)用地的案件高發(fā)。

        據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年1月至2015年5月，鎮(zhèn)江全市檢察機(jī)關(guān)共辦理破壞土地資源類犯罪案件19件25人。其中，鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型期，成為鎮(zhèn)江市違法占用農(nóng)用地的案件高發(fā)區(qū)。僅2014年至今，丹徒區(qū)檢察院便辦理涉及環(huán)境資源的犯罪案件11件，其中非法占用農(nóng)用地5件，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)4件。

        此類犯罪頻發(fā)，不僅擾亂了國(guó)家土地管理秩序，破壞了耕地資源，而且嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的根本利益，亟待重視。

機(jī)械廠非法占用農(nóng)用地8千平米

        6月24日，鎮(zhèn)江市檢察院在丹徒區(qū)辛豐鎮(zhèn)召開新聞發(fā)布會(huì)，鎮(zhèn)江市檢察院副檢察長(zhǎng)查迅宇通報(bào)了近年來(lái)全市檢察機(jī)關(guān)辦理破壞土地資源類犯罪案件情況及典型案例。其中一起案件，一機(jī)械廠聯(lián)合村民小組組長(zhǎng)非法占用農(nóng)用地達(dá)8千平方米。

        2010年下半年，鎮(zhèn)江派普機(jī)械有限公司因拆遷需易地重建廠房，該公司法定代表人唐后福經(jīng)人介紹后與丹徒區(qū)辛豐鎮(zhèn)山北村后桃村民小組組長(zhǎng)王幸福取得聯(lián)系。王幸福召開村民會(huì)議并經(jīng)村民一致同意后，代表后桃村民小組與唐后福簽訂了土地租賃協(xié)議，將29.3畝土地出租給派普機(jī)械有限公司。

        2012年8月底，派普機(jī)械有限公司開始在租賃的土地上建設(shè)廠房，至2013年上半年主體工程基本完工。經(jīng)鎮(zhèn)江市國(guó)土資源局測(cè)定，派普機(jī)械有限公司非法占用農(nóng)用地8768.2平方米，其中毀壞耕地8001.6平方米。

        2015年4月，鎮(zhèn)江市京口區(qū)人民法院判決：派普機(jī)械有限公司犯非法占用農(nóng)用地罪，判處罰金八萬(wàn)元；唐后福犯非法占用農(nóng)用地罪，判處有期徒刑一年六個(gè)月，緩刑一年六個(gè)月，并處罰金二萬(wàn)元；丹徒區(qū)辛豐鎮(zhèn)山北村后桃村民小組犯非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪，判處罰金十二萬(wàn)元；王幸福犯非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪，判處有期徒刑三年，緩刑三年，并處罰金七萬(wàn)元。

少數(shù)村官“助紂為虐”現(xiàn)象突出

        據(jù)丹徒區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)黃進(jìn)介紹，通過對(duì)查辦的破壞土地資源類案件調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，此類案件有四大特點(diǎn)，首先是通過“以租代征”規(guī)避法律，逃避職能部門監(jiān)管。“犯罪嫌疑人通過‘以租代征’獲取使用權(quán)后，再擅自改變土地用途，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)，規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，以逃避職能部門的監(jiān)管及繳費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)非法用地的意圖”。

        如在丹徒檢察院去年以來(lái)辦理及立案監(jiān)督的11件案件中，有6件采取租賃形式代替土地征用，占案件總數(shù)的54.5%。

        其次是假借“高效農(nóng)業(yè)”掩人耳目，大行非農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)。一些犯罪嫌疑人借政府發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)民增收、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之機(jī)，打著投資的幌子，大量占用耕地，但實(shí)際上并不從事農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)，而是用于建廠房、辦工廠。

        “再次，在這類違法犯罪中，少數(shù)村官‘助紂為虐’現(xiàn)象突出，蠱惑群眾非法牟利。”黃進(jìn)說(shuō)，一些村民小組及村干部明知出租的土地并非從事農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)，而是用于其他建設(shè)，但為了小集體利益，仍違法出租轉(zhuǎn)讓土地，整個(gè)過程與承租人內(nèi)外配合，為違法用地大開方便之門。

        據(jù)介紹，還有一個(gè)特點(diǎn)是，為逃避刑事處罰，違法嫌疑人采取“化整為零”的方式分別實(shí)施。一些犯罪嫌疑人明知違法占用基本農(nóng)田5畝以上或者其他耕地、林地10畝以上的，就構(gòu)成犯罪。為了逃避刑事處罰，便采取一次性租賃、分期分批實(shí)施的手段，控制每次違法占用的土地面積，使其不超過刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，最多只受行政處罰；有的犯罪嫌疑人以親戚或者朋友的名義，分別同村、組簽訂假的土地出租協(xié)議，但實(shí)際上是由其本人租賃，從而化整為零，逃避刑事打擊。

農(nóng)村發(fā)展與土地供需矛盾突出

        據(jù)黃進(jìn)介紹，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地千方百計(jì)地招商引資，引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，其必然涉及廠房建設(shè)、土地使用等問題。由于土地資源的不可再生性、有限性以及國(guó)家對(duì)耕地的嚴(yán)格保護(hù)，土地征用不僅受到國(guó)家用地指標(biāo)的限制，而且受到項(xiàng)目?jī)?nèi)容的制約，加深了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地需求之間的矛盾。“于是，一些當(dāng)事人便繞開國(guó)土部門直接與村委會(huì)或村民小組簽訂土地租賃協(xié)議，造成違法用地的蔓延。”

        “另一個(gè)重要原因，那就是一些村民認(rèn)為種植農(nóng)作物收益不高，如將承包的土地出租出去，一般可獲得1000—1200元/畝的收益，且每隔5年還可增長(zhǎng)5%左右，不僅可坐收漁利，還能得到國(guó)家對(duì)耕地的補(bǔ)貼款，獲得更多利益。”黃進(jìn)說(shuō)，而作為村委會(huì)的一方，也可從出租土地收益中收取土地出租管理費(fèi)。在此利益驅(qū)動(dòng)下，村集體、村民都覺得出租土地有利可圖，這也是基層組織工作人員參與違法用地的重要原因之一。

        據(jù)介紹，還有一個(gè)原因是征地拆遷與高額補(bǔ)償利益的驅(qū)使。由于國(guó)家大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及各地投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，帶來(lái)大量的征地拆遷。不少人覺得有利可圖，于是以各種形式與村民小組或村委會(huì)簽訂土地租賃協(xié)議，名義上是發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及觀光農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目，其真實(shí)意圖是為了牟取征地拆遷高額補(bǔ)償款，便通過“以租代征”形式進(jìn)行“圈地”，租而不用，租而不耕，等待合適時(shí)機(jī)再高價(jià)轉(zhuǎn)讓或獲取高額拆遷回報(bào)，造成農(nóng)村大量土地資源浪費(fèi)。

        對(duì)于如何預(yù)防和減少違法用地現(xiàn)象的發(fā)生，黃進(jìn)認(rèn)為，首先應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用地管理，嚴(yán)禁非農(nóng)項(xiàng)目出租。土地是農(nóng)民的“命根子”，耕地一旦被毀，將很難恢復(fù)。地方政府應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村土地的管理，建立健全農(nóng)村土地管理制度，規(guī)范土地出租行為，引導(dǎo)基層組織和農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，并用于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)，嚴(yán)禁擅自將耕地出租于非農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)。

        “同時(shí)，建立土地責(zé)任制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)與村委會(huì)簽訂保護(hù)土地責(zé)任狀，并將其納入干部考核，進(jìn)一步明確責(zé)任，使得鎮(zhèn)村二級(jí)切實(shí)擔(dān)負(fù)起保護(hù)土地的第一責(zé)任人職責(zé)，對(duì)于不履行職責(zé)，造成違法用地的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)問責(zé)追究，給予嚴(yán)肅處理。”黃進(jìn)說(shuō)。

        “還應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管，嚴(yán)懲非法用地行為。國(guó)土部門應(yīng)建立土地巡查員制度，加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層村組的聯(lián)系，強(qiáng)化日常巡查，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，早處理。”黃進(jìn)說(shuō)，同時(shí)，加強(qiáng)與公安、檢察、法院、住建、農(nóng)委等機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，充分借助相關(guān)部門的職能作用，對(duì)違法用地及時(shí)查處，對(duì)違法建設(shè)及時(shí)拆除，對(duì)涉嫌犯罪的案件及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，形成查處、打擊合力，預(yù)防和減少違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。