農(nóng)村土地制度必須適時創(chuàng)新，才能反映分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化，發(fā)揮土地功能的多樣性，保護分化農(nóng)民的土地權(quán)益，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。賦予農(nóng)民“退出權(quán)”成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的焦點。

        一、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和基本優(yōu)點

       我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有(除法律規(guī)定屬于國家的以外)，一個集體的全體成員共同擁有土地的所有權(quán)。改革開放后，農(nóng)村實行家庭承包制。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排以所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為特征，農(nóng)民共同擁有土地的所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表成員行使，農(nóng)民個人擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)，包括承包權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。黨的十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”，這一提法賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)進行抵押和擔保的權(quán)能。農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)安排明晰了農(nóng)民的土地權(quán)利，確立了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位和農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。實踐證明，“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”。

       二、農(nóng)民分化和市民化背景下農(nóng)村土地制度凸顯的產(chǎn)權(quán)缺陷

       現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架形成于上世紀80年代。農(nóng)村人多地少，改革初期農(nóng)村勞動力基本務(wù)農(nóng)，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)設(shè)計的一個重要前提是土地對農(nóng)民的生活和生產(chǎn)保障功能非常重要。所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)設(shè)計滿足了農(nóng)民“人人有田耕，自己當老板”的產(chǎn)權(quán)訴求，實現(xiàn)了公平與效率兼顧，受到農(nóng)民歡迎。

       在工業(yè)化和城市化進程中，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)民分化為非農(nóng)農(nóng)民、務(wù)農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民三種基本類型。非農(nóng)化程度越高，市民化意愿越強烈。在國外市場經(jīng)濟國家，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化同步。在我國，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其改革滯后，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城不具有城市居民的經(jīng)濟社會權(quán)利，處于“半城市化”狀態(tài)，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化不同步。黨的十八屆三中全會提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要工作。

       在農(nóng)民分化和市民化背景下，農(nóng)村土地制度凸顯的產(chǎn)權(quán)缺陷是農(nóng)民沒有退出權(quán)。所謂退出權(quán)，即農(nóng)民退出農(nóng)村集體和土地，有權(quán)獲得經(jīng)濟補償。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償”(《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條)。根據(jù)這一規(guī)定，市民化農(nóng)民落戶大中城市必須無償退出承包地，不能獲得經(jīng)濟補償(土地投入除外)，實質(zhì)上是剝奪了他們的土地財產(chǎn)權(quán)利。

       三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的焦點

       土地是農(nóng)民的重要財富，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，土地對農(nóng)民的功能多樣性和重要性不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民務(wù)農(nóng)，土地是農(nóng)民全部生計的來源，土地的生活和生產(chǎn)保障功能十分重要。在工業(yè)化和城市化進程中，農(nóng)民發(fā)生了分化，土地的生活和生產(chǎn)保障功能重要性下降，土地的財產(chǎn)功能重要性上升。在農(nóng)民分化背景下，土地對農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生了變化，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求發(fā)生了變化。農(nóng)村土地制度必須適時創(chuàng)新，才能反映分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化，發(fā)揮土地功能的多樣性，保護分化農(nóng)民的土地權(quán)益，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

       賦予農(nóng)民“退出權(quán)”，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的焦點。一直以來，我國農(nóng)村土地制度沒有賦予農(nóng)民“退出權(quán)”，這是因為，在相當長時期，農(nóng)民不需要“退出權(quán)”。在計劃經(jīng)濟年代，城鄉(xiāng)人口隔絕，農(nóng)村勞動力務(wù)農(nóng)，農(nóng)民不需要“退出權(quán)”。改革初期，農(nóng)村勞動力基本務(wù)農(nóng)，農(nóng)民也不需要“退出權(quán)”。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城務(wù)工經(jīng)商，但是，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，農(nóng)業(yè)剩余勞動力進城只能在城市打工掙錢，未能成為真正的城市人。如果進城農(nóng)民的歸宿在農(nóng)村，土地就是他們的最后保障，他們也就不需要“退出權(quán)”。然而，在當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，農(nóng)民進城后將“一去不返”。這時，“退出權(quán)”就成為一個迫切的產(chǎn)權(quán)訴求，賦予農(nóng)民“退出權(quán)”就成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的焦點。