近日，國土資源部對黑龍江省土地管理制度改革情況進行了調(diào)研。在穩(wěn)增長再次被強調(diào)的大背景下，此番國土資源部的調(diào)研預(yù)示著中國農(nóng)村土地制度的改革可能會加速推進。那么，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是什么？問題到底在哪里？

     從十八屆三中全會決定文件和今年的中央一號文件來看，今后一段時期內(nèi)中國農(nóng)村土地制度改革的著力點主要有三個：規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度、完善農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)制度。其政策核心就是探討農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)業(yè)用地的使用和流轉(zhuǎn)。

     可能大家最關(guān)注的還是農(nóng)村的建設(shè)用地。主流的觀點是允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入市場流通，即允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接入市。這一提法在2008年十七屆三中全會文件中就有明確表述：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，5年后的十八屆三中全會文件中亦有類似的表述。這一頂層設(shè)計一方面給農(nóng)民大幅增加財產(chǎn)性收入提供了可能，另一方面也給未來的城市房地產(chǎn)拓展，甚至是農(nóng)村房地產(chǎn)市場的啟動提供了無限的想象空間。但是，此方案6年前就已經(jīng)提出，為什么6年后的今天仍未取得多大的實質(zhì)性進展呢？其根本是農(nóng)民土地的改革問題事關(guān)重大，很敏感，改起來很難。

     典型的案例是2013年12月20日，深圳市敲下了農(nóng)村集體土地直接入市的第一槌，一塊1.45萬平方米的集體經(jīng)營性建設(shè)用地以1.16億元的掛牌底價成功轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地。雖然此舉被譽為繼1987年深圳首創(chuàng)國有土地拍賣后的又一次歷史性改革破冰之舉，但其離大家預(yù)想中的農(nóng)地“直接入市”、“同地同價”還是有很大差距的。第一，“直接入市”的僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也就是早先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，宅基地和農(nóng)村其他非農(nóng)土地并不包括在內(nèi)；第二，“入市”后僅轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，想一步到位直接轉(zhuǎn)為商業(yè)或住宅用地基本沒有可能，也就是說，這一政策與小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，或者說與房地產(chǎn)開發(fā)其實沒有什么關(guān)系；第三，“漲價要歸公”，轉(zhuǎn)讓所得并不全部歸村集體。收益的70%歸政府，僅有30%歸村集體。

     還有一點被大家所質(zhì)疑的是，如果農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以“直接入市”，那些占據(jù)地理位置優(yōu)勢的大城市郊區(qū)、早年率先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的長三角、珠三角等地區(qū)則再一次獨占政策紅利，這對于那些“不敢搶黃燈”、一直老老實實種地的大部分農(nóng)民來說，這是不公平的。因為保護耕地是大家的責(zé)任，不能你先違規(guī)把農(nóng)地變?yōu)榱肃l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，現(xiàn)在又要求“同地同權(quán)”，而我規(guī)規(guī)矩矩種地卻不能逾越一丁點紅線。因此，“同地同權(quán)”與“直接入市”從短期來看仍會只停留在個案層面。

     農(nóng)村宅基地的最大問題是土地浪費，比如“建新不拆舊”問題、農(nóng)村老舊住房閑置引發(fā)的“空心村”問題。其改革重點應(yīng)該是保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。但現(xiàn)實的困境是，中國農(nóng)民擁有住房的所有權(quán)卻不擁有住房下面的宅基地的所有權(quán)，而且其住房和宅基地都不能轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，甚至不能轉(zhuǎn)讓給外村村民，這就使得農(nóng)村宅基地缺乏有效的價格形成機制。因此，農(nóng)村宅基地制度改革最重要的是要承認農(nóng)村宅基地是有價值的，其價值是可以通過價格來體現(xiàn)的。只有在這個前提下，農(nóng)村宅基地才能作為特殊商品進入市場，讓市場配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

     解決這一問題的政府思路是宅基地置換，即通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”機制，或者土地換社保、土地換商品房機制，將農(nóng)村特別是偏遠農(nóng)村的閑置宅基地貨幣化。但是，這很容易帶來一個新問題，就是在“土地財政”的壓力下，面對日漸枯竭的城市用地建設(shè)指標(biāo)，各地方政府明里暗里與民爭利，導(dǎo)致很多農(nóng)村“被轉(zhuǎn)移”、“被集中”，城鎮(zhèn)化有了保障，而農(nóng)民的利益卻受到侵害。

    上面的兩個問題是市場和民眾最關(guān)心的，因為這其中涉及巨大的經(jīng)濟利益。其實，政府最關(guān)心的還是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)問題。在工業(yè)化、城市化和全球化大趨勢下，有兩個問題是不可回避的：一是大量的農(nóng)民進城，進城農(nóng)民在農(nóng)村分得的耕地怎么辦？二是由于受人多地少、規(guī)?；б娌桓叩南拗疲嬲N地農(nóng)民的收入總是上不去怎么辦？

     政府的解決思路是在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的前提下，通過土地確權(quán)賦能，給予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能。這樣，承包制就演化為了永佃制，而且所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離，使得土地流轉(zhuǎn)成為了可能。政府希望通過土地流轉(zhuǎn)把耕地向龍頭企業(yè)、種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大集中，以提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)種植的技術(shù)投入。

     但是，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中卻出現(xiàn)了如下四個問題：第一，我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但集體是一個非常模糊的概念，出于政績的需要，政府部門和少數(shù)村干部往往就代表了集體，農(nóng)地“被自愿”流轉(zhuǎn)的情況時常出現(xiàn)；第二，當(dāng)前把農(nóng)地集中起來搞種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，甚至旅游農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象也很普遍，大面積的農(nóng)地“非農(nóng)化”會直接威脅我國的糧食安全；第三，從世界的經(jīng)驗看，我們未來應(yīng)該還是以家庭農(nóng)場為主，而資本下鄉(xiāng)組建的專業(yè)公司動不動就集中幾千畝甚至上萬畝的土地，其經(jīng)濟合理性和社會合理性還有待驗證；第四，進城農(nóng)民工缺乏有效的農(nóng)地“退出權(quán)”和合理的退出補償機制，想種地的真正農(nóng)民只能從“假農(nóng)民”的手中高價租用土地，這既不公平，也從根本上阻礙種地農(nóng)民的收入提升。

     還有一個很重要的問題是，農(nóng)村土地制度改革的討論更多只停留在政府部門和專家學(xué)者之間，其改革的最大利益相關(guān)者——農(nóng)民卻沒有被給予太多的重視和發(fā)言權(quán)，這是我們農(nóng)村土地制度改革當(dāng)中最不應(yīng)該忽視的問題。