編者按：習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十二次會議上強調(diào)，把全面深化改革這篇大文章做好。在“四個全面”戰(zhàn)略布局下，改革既是驅(qū)動力，也是凝聚力。改革是最大的紅利，改革的過程就是釋放紅利的過程。全面深化改革，進一步釋放改革紅利，才能讓廣大人民群眾享受更豐碩的改革成果。

        戶籍制度改革，是當前推動我國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。作為全國戶籍人口第一大省、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，河南戶籍制度改革事關(guān)億萬百姓福祉，也是我省推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項重大舉措。我省自2014年11月起，先后出臺《河南省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實施意見》及相關(guān)配套文件。目前，我省各地戶籍改革制度工作正在積極探索與推進當中。戶籍制度改革會給我們帶來什么樣的紅利，如何使改革真正落地？為此，我們邀請了兩位相關(guān)專家，請他們談?wù)効捶?mdash;

        主持人：賀 新嘉 賓：樊 明河南財經(jīng)政法大學教授

        宋 偉中共河南省委黨校博士

新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化的作用更加凸顯

        記者：眾所周知，目前，我國經(jīng)濟已經(jīng)從過去的持續(xù)高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟下行的壓力加大。在新常態(tài)下，推進新型城鎮(zhèn)化有什么重要意義？

        宋偉：新常態(tài)下，我國經(jīng)濟維持中高速增長確實面臨巨大壓力。在這樣的背景下，除了升級結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換發(fā)展動力外，新型城鎮(zhèn)化的作用更加凸顯：

        維持中高速增長需要通過新型城鎮(zhèn)化釋放內(nèi)需潛力。有效需求不足是當前制約中國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素，新常態(tài)下外部需求增速放緩乃至萎縮將是一種常態(tài)，中國要維持中高速增長必須轉(zhuǎn)向更多依賴內(nèi)需拉動。正如李克強總理所一直強調(diào)的，新型城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的根本動力。人的城鎮(zhèn)化帶來的居住與生活方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，不但能夠釋放巨大的住房及個人消費需求，也能夠帶動城市地上、地下等各種公共基礎(chǔ)投資。

        結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要新型城鎮(zhèn)化的支撐。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型意味著中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面升級，但從工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與城鎮(zhèn)化水平提高是相互促進、相輔相成的?？v觀全球，高端城市總是處在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高層級，低端城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的層次一般也比較低，我們很難找到一個城市化水平很低的城鎮(zhèn)有著高層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所以，新常態(tài)下中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的全面升級離不開城鎮(zhèn)化水平的全面提高，離不開新型城鎮(zhèn)化的支撐。

        全面提高國民生活質(zhì)量更需要新型城鎮(zhèn)化的支撐。中國經(jīng)濟新常態(tài)最重要的意義在于全面提高國民生活質(zhì)量，這無疑更需要新型城鎮(zhèn)化的支撐。中國農(nóng)村的自然村落，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會形成的居住方式，農(nóng)民的生活質(zhì)量與城鎮(zhèn)干凈、便捷、舒適的現(xiàn)代化生活方式相距甚遠?，F(xiàn)代化的生活方式，需要水電氣暖等一系列公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的支撐，在人口高度分散的農(nóng)村是很難實現(xiàn)的。所以全面提高國民生活質(zhì)量需要通過農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)，通過以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化來支撐。

        主持人：在當前全面深化改革的大背景下，我國現(xiàn)有的戶籍制度對于繼續(xù)深化改革有著怎樣的制約？為什么戶籍制度改革是推進城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵？

推進新型城鎮(zhèn)化必須打破戶籍制度的瓶頸制約

        宋偉：新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。長期以來，中國人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。但從供求關(guān)系來看，土地城鎮(zhèn)化只是城鎮(zhèn)化的供給，而人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的最終需求，沒有人的城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化的路子就會越走越窄直到難以為繼。推進以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化實際上也是為中國的城鎮(zhèn)化開辟道路。人的城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，而傳統(tǒng)二元戶籍制度恰恰是一個“固化人口、控制人口流動”的制度，通過城鄉(xiāng)二元戶籍限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動。

        改革開放以來雖然二元戶籍制度不斷松動，但仍然沒有發(fā)生根本性的變革，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩種戶口依然存在，與戶籍相關(guān)的二元社會管理制度尚未根本改變，各種基本公共服務(wù)權(quán)利還與戶籍掛鉤，更重要的是，傳統(tǒng)的、計劃式的、固化的公共服務(wù)資源配置思路與機制仍然存在，不能適應人口不斷從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢，已經(jīng)嚴重影響了人的城鎮(zhèn)化。所以，必須全面深化戶籍制度改革，徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)二元戶籍制度“固化人口、控制人口流動”的指導思想，最大限度地為人口自由流動創(chuàng)造條件，支撐以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化。戶籍制度改革需要改的也絕不僅僅是戶籍本身，而是在新型城鎮(zhèn)化背景下對與戶籍相關(guān)的整個二元經(jīng)濟社會管理體制進行改革，破除城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的制度籬笆，最大限度地為人口在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間自由流動創(chuàng)造條件，為新型城鎮(zhèn)化的推進、為全面改革的深化掃除障礙。新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃離不開戶籍制度改革，戶籍制度改革同樣要在新型城鎮(zhèn)化框架下進行設(shè)計。

        樊明：中國特有的城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度是在上世紀50年代特定歷史時期形成的，主要為糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制配套。但是，城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度使得市場有效配置城鄉(xiāng)勞動力資源的功能難以發(fā)揮，嚴重限制了農(nóng)民離開農(nóng)村在能獲得更高收入的城鎮(zhèn)就業(yè)，導致勞動力配置的低效率，也成為導致中國城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。

        主持人：具體到目前的全面深化改革，戶籍制度改革的目標是什么？推進戶籍制度改革能夠讓民眾享受到哪些改革紅利？

深化戶籍制度改革才能讓百姓共享發(fā)展成果

        樊明：戶籍制度改革的基本目標是，掃除建立全國統(tǒng)一高流動性勞動市場的戶籍障礙，實現(xiàn)全體公民不因戶籍身份的差異而產(chǎn)生經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)利的差異，包括城鄉(xiāng)戶籍差異和不同區(qū)域戶籍差異。

        要實現(xiàn)勞動力資源的有效配置，就必須建立統(tǒng)一高流動性的勞動市場。這樣，全國勞動力，不管是城鄉(xiāng)的，還是不同區(qū)域的，在城鄉(xiāng)間和區(qū)域間自由轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)勞動力資源在城鄉(xiāng)和區(qū)域間的有效配置，有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)間和區(qū)域間收入的均等化。在現(xiàn)代社會，公民政治權(quán)利的平等可以說是一個基本權(quán)利，也是公民間平等競爭并產(chǎn)生效率的基本前提。如果一部分公民，比如按戶籍劃定的城鎮(zhèn)居民，享受比其他公民，比如農(nóng)民，更多的經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)利，首先競爭就不可能是公平的，當然也就必然損害由競爭所帶來的效率。

        宋偉：我認為，深化戶籍制度改革，可以更快推進城鎮(zhèn)化，由此使城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正享受發(fā)展成果，具體講：

        一是讓有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口就地落戶、有序?qū)崿F(xiàn)市民化。“有能力穩(wěn)定就業(yè)和生活”本身就是對城市的貢獻，不管是小城鎮(zhèn)、中小城市、大城市還是特大城市，“有能力穩(wěn)定就業(yè)和生活”的常住人口是所在城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，是城市發(fā)展的正能量而不是負能量，沒有理由不為其提供市民所享有的基本公共服務(wù)，也沒有理由限制其登記為常住戶口。當然對于非戶籍常住人口較多的城市，尤其是特大城市，目前提供基本公共服務(wù)的能力還暫時滿足不了龐大非戶籍常住人口的需要，并因此設(shè)計了差別化的落戶政策，設(shè)定了一定的落戶門檻。從動態(tài)看，暫時沒有能力為所有非戶籍常住人口提供基本公共服務(wù)不意味著永遠沒有能力，為他們提供相應的公共服務(wù)本是政府應該承擔的責任，政府本來就應該有這個能力，目前暫時沒有這個能力是歷史造成的，實際上是該辦的事沒有辦。

        二是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。一方面，由于歷史原因目前我國仍有較大一部分城鎮(zhèn)常住人口尚未享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。隨著戶籍制度改革的深入，各界逐步認識到義務(wù)教育、平等就業(yè)、基本公共衛(wèi)生、社會保險等基本公共服務(wù)是國家向公民提供的基本保障，與戶籍和身份掛鉤是不合適的，國家應該編織好基本公共服務(wù)這張大網(wǎng)，使其覆蓋全部常住人口。另一方面，針對我國長期以來形成的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異以及近年來逐步凸顯的基本公共服務(wù)區(qū)域差距，各界對基本公共服務(wù)均等化的呼聲越來越高。由于區(qū)域發(fā)展水平不同、城市層次不同，不同區(qū)域、不同層級城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)存在差異是必然的、也是正常的，但義務(wù)教育、平等就業(yè)、基本公共衛(wèi)生、社會保險等基本公共服務(wù)的權(quán)利對不同區(qū)域、不同層級城市的公民來說應該是平等的。這樣才能最大限度地減少人口流動的障礙，促進人力資本的合理配置，保障新型城鎮(zhèn)化的順利推進。

        主持人：2014年是中國戶籍改革的破題之年。國家層面、省級層面推出了一系列文件就戶籍制度改革進行總體規(guī)劃與頂層設(shè)計，也形成了一些共識，各地均在有序地推進。但戶籍制度改革是一項綜合性的工作，難度不言而喻，如何順利推進？請兩位談?wù)劇?/p>

戶籍制度改革既要統(tǒng)籌考慮又要因地制宜

        宋偉：目前國家層面戶籍制度改革，已經(jīng)有了比較完整的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計。我省也出臺了一系列配套文件、各地也在積極有序地推進，雖然尚有很多問題，要在實踐中尋求答案。但從一些地區(qū)的實踐來看，我認為在推進中需要把握以下幾點：

        一是解決好區(qū)域協(xié)調(diào)。新型城鎮(zhèn)化不僅是城鄉(xiāng)之間的人口流動，還包括大量的人口跨區(qū)域流動。從各地公布的試點工作方案看，不論是省級層面、市級層面還是縣級層面，難點都在來自本區(qū)域外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、而不是來自本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?？鐓^(qū)域的農(nóng)業(yè)

        轉(zhuǎn)移人口市民化涉及跨區(qū)域的財政調(diào)整，地方政府自身操作不了但又不情愿承擔全部成本，所以往往積極性不夠或設(shè)定較高的門檻。對于人口流動數(shù)量龐大的城市來說，承接跨區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政壓力確實很大。

        二是解決好政府、企業(yè)、個人成本分擔。戶籍改革的落實既牽涉人口跨區(qū)域流動引起的各級政府之間的財政成本分擔，還涉及政府、企業(yè)、個人之間的成本分擔。主要是目前社會保險（即“五險一金”）是跟著工作的，與戶籍已經(jīng)脫鉤了，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不管其有沒有城鎮(zhèn)戶籍均可以參加職工社會保險。城鎮(zhèn)職工社會保險實際上是企業(yè)與個人應當分擔的成本。但是，目前進城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例較低，原因是多方面的，包括：社會保險費率過高、企業(yè)壓力大；社會保險接續(xù)轉(zhuǎn)移不順暢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口傾向于增加當前的收入而不參加保險等等。

        三是統(tǒng)籌資源配置。戶籍制度改革不僅是一個政策問題，還是一個資源配置問題。通過落戶政策或居住證政策規(guī)定非戶籍常住人口有權(quán)利享受基本公共服務(wù)是不夠的，必須配置相應的公共資源才能使這些權(quán)利能夠真正落實。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，應順應人口流動與遷移的趨勢統(tǒng)籌規(guī)劃公共資源的城鄉(xiāng)配置，糾正片面強調(diào)公共服務(wù)投入向農(nóng)村傾斜的思路，將農(nóng)村人口減少與城鎮(zhèn)人口增加掛鉤，在適當、適度提高農(nóng)村基本公共服務(wù)投入的同時更加強調(diào)增加城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，全面提高資源使用效率，適應戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。

        四是抓好教育和住房兩大保障。對于義務(wù)教育，政策方向非常明確，將其列入基本公共服務(wù)、并通過居住證制度予以保障。從政府層面來看，住房保障無疑是直接成本最高的公共服務(wù)，如何利用有限的資金最大限度地為低收入外來常住人口提供穩(wěn)定的居所，是推進戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化必須解決的重要一環(huán)。

        樊明：強化落實機制，解決“最后一公里”。自中央和省里部署戶籍制度改革以來，改革在各個層面漸次鋪開，并在一些領(lǐng)域取得重要進展。但從實際推進情況看，一些地方和部門存在“形式化”和“任務(wù)化”傾向。一些地方和部門觀望心態(tài)比較濃厚，把改革當成了一項任務(wù)，被動應付或從形式上落實。要解決“最后一公里”問題，需要強化落實機制，將改革具體化，層層落實，這樣才會落到實處，否則政策就是空中樓閣。